פס"ד הדרי החוף - המינהל רשאי להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת חידוש חוזה חכירה חקלאי לעוד 49 שנה. כפי שנפסק לגבי מהדרין ונודרמן

 

 

                                            

                                                                                                          

 

                                            

 

 

חקיקה שאוזכרה:

חוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973: סע'  25(ב1)

°

 

השופט י' עמית:

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כב' השופט א' ואגו), בו נתקבלה תביעתה של המשיבה לסעד הצהרתי, לפיו מחויב המינהל להאריך את חוזה החכירה בו התקשרו הצדדים ל-49 שנים נוספות, בתנאים זהים לאלו שנקבעו בחוזה החכירה המקורי.

רקע

1.        המחלוקת בין הצדדים נסבה על מקרקעין בשטח של כ-160 דונם המצויים בחלקה 22 בגוש 1466 ובחלקה 1 בגוש 1475 באשקלון. רשות הפיתוח היא הבעלים  של המקרקעין, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) מנהל אותם עבור רשות הפיתוח, והמשיבה היא חוכרת לדורות של המקרקעין.

           הורתה של הפרשה שלפנינו ביום 1.10.1955, עת התקשרה רשות הפיתוח עם מר ליאו תגר, אשר לימים שימש בתור ראש עיריית אשקלון, בהסכם להחכרת 260 דונם שנועדו לעיבוד, ניהול ושימוש חקלאי של פרדסים ומטעי הדר. בחלוף כתשע שנים, ביום 11.10.1964, נכנסה המשיבה בנעליו של תגר וחתמה על חוזה חכירה עם רשות הפיתוח. הסכמות הצדדים מכוח החוזה נרשמו בלשכת רישום המקרקעין ביום 29.3.1966. נציין כי תקופת החכירה נקבעה ל-49 שנה, עם אופציה להאריך את תקופת החכירה ב-49 שנים נוספות "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות על אדמות הקרן הקיימת לישראל" (סעיף 5 לחוזה החכירה). נפקותה של תניה זו היא המהווה את סלע המחלוקת בין הצדדים.

           להשלמת התמונה, נציין כי בשנות ה-90 הופשרו כ-105 דונם מהמקרקעין לבניית קוטג'ים למגורים, ובהתאם להסכמת הצדדים שונה ייעודו של השטח האמור והוא הוחזר

--- סוף עמוד 3 ---

לידי המינהל, תמורת מתן אפשרות למשיבה לנצל את חלקו. יתרת המקרקעין, כ-160 דונם, היא העומדת במוקד הערעור דנן.

2.        השנים עברו חלפו להן, ובמספר הזדמנויות החל משנת 2004 פנתה המשיבה למינהל על מנת להאריך את חוזה החכירה. בתחילה נענתה המשיבה כי הארכת חוזה החכירה תתאפשר אך לגבי חלק מן השטח, מכיוון שייעודו של רוב השטח שונה והוסב למגורים. בהמשך נמסר למשיבה כי מבדיקה של פקחי המשיב עולה כי השטח מוזנח, זאת בניגוד למתחייב מחוזה החכירה, ועל כן לא ניתן יהיה לחדש את חוזה החכירה גם לגבי יתרת השטח. בהמשך, בעקבות החלטה 1146 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל משנת 2008, נאות המינהל לשקול בחיוב את הארכת החוזה, בכפוף להוספת תניית שינוי ייעוד הקובעת כי בעת מימוש תכנית לשינוי ייעוד תשיב המשיבה את המקרקעין למינהל. המבקשת, אשר סירבה לחתום על חוזה הכולל את התנייה האמורה, פנתה לבית משפט קמא והגישה את תביעתה.

עיקרי פסק דינו של בית משפט קמא

3.        בית משפט קמא קבע כי משלא נקבע סעיף שינוי ייעוד בחוזה, יש לבחון האם קיימת למשיבה זכות להאריך את תקופת החכירה בתנאים זהים לאלו שעמדו לה בעבר. בעניין זה מצא בית המשפט כי לשון החוזה, אשר אינה נותנת תשובה ברורה דיה, טעונה פרשנות.

           בית המשפט קבע כי על פי אומד דעת הצדדים, אין זה סביר שהמשיבה היתה חותמת על חוזה "שיאפשר נישולה, לעת מימוש אופציית הארכתו, ממכלול הזכויות שרכשה בקרקע" (עמ' 13 לפסק הדין), ואין די בהפניה לתנאים עתידיים בלתי ידועים כדי להוסיף לחוזה תנאי מהותי בדבר שינוי ייעוד. בית המשפט סבר כי הסעיף בחוזה אשר איפשר להאריך את תקופת החכירה "לפי התנאים שיהיו נהוגים", כיוון לעניינים טכניים כגון צורת החוזה או אופן תשלום דמי חכירה, בציינו כי מאחר שסביר להניח שלמינהל היתה "עדיפות בעיצוב תנאיו" של החוזה, הרי שפרשנות מצמצמת זו תואמת את הוראת סעיף 25(ב1) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973.

--- סוף עמוד 4 ---

           בית המשפט התייחס למסמך נוסף אשר הגישה המשיבה בסמוך לשלב הסיכומים בתיק. מדובר במסמך מיום 14.10.1953 ששלח מר י. קפלן, מי שהיה מנהל לשכת הדרום ברשות הפיתוח, למר ליאו תגר. בית המשפט הזכיר כי המסמך התקבל כראיה בכפוף להסתייגות לפיה לא ניתן יהיה לייחס לו משקל רב, אם מאחר שאין בו התייחסות למקרקעין מסוימים, אם מאחר שמדובר ככל הנראה במסמך מהשלב הטרום-חוזי, ואם מאחר שנסיבות עריכת המסמך לוטות בערפל. אף על פי כן, בית המשפט ציין כי במסמך זה נאמר כי "תקופת החכירה היא ל-49 שנים עם זכות חידוש החכירה ל-49 שנים נוספות", וקבע כי בהנחה שהמסמך אכן מתייחס לעסקה הנדונה, אזי ניתן לראות בו משום חיזוק לטענת המשיבה.

           לבסוף, הפנה בית משפט קמא לעובדה שקיימים חוזים אחרים שהמדינה היתה צד להם, אשר נחתמו קודם לעסקה דנן, בהם כללה המדינה סעיף העוסק בהיתכנות שינוי ייעוד הקרקע. כן ציין בית המשפט כי בהחלטה 1146 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל, נקבע כי היא לא תחול על חוזה חכירה שאינו כולל סעיף השבת הקרקע בגין שינוי ייעוד, וכן לא תחול על חוכר הזכאי לחדש את החכירה באותם תנאים. בית המשפט ראה בכך חיזוק למסקנתו כי אין לאפשר למינהל להתנות את חידוש החכירה בהוספת תניית שינוי ייעוד.

           סופו של דבר, שתביעת המשיבה התקבלה, ומכאן הערעור שלפנינו המוגש על ידי רשות הפיתוח והמינהל יחדיו. למען הנוחות, אתייחס להלן למערערים כאל המינהל.

תמצית טענות הצדדים בסיכומיהם

4.        לטענת המינהל, שגה בית משפט קמא בקבעו כי לשון החוזה טעונה פרשנות. המינהל השתית טענתו בפרט על התנייה הקובעת כי חידוש החכירה לתקופה נוספת ייעשה לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים באדמות קק"ל. לטענתו, אחד התנאים הנהוגים במועד החידוש הוא סעיף שינוי ייעוד, המחייב את החוכר להשיב את הקרקע לידי המינהל כאשר זו חדלה לשמש לצרכי חקלאות, תוך שהוא זכאי לפיצוי מתאים. לפיכך, רשאי היה המינהל להתנות את המשך החכירה בהוספת סעיף שינוי ייעוד. המינהל טוען כי מסקנתו של בית

--- סוף עמוד 5 ---

משפט קמא כי תנייה זו כיוונה לעניינים פרוצדוראליים, היא שגויה, ואינה עולה בקנה אחד עם אינטרס הציבור ועקרון השוויון עליהם אמון המינהל.

           לשיטת המינהל, פרשנות החוזה תוך התחקות אחר אומד דעת הצדדים ותכלית החוזה מובילה גם היא לתוצאה זו. זאת, שכן מדובר בחוזה צמוד מטרה (החזקה, עיבוד וניהול מטעי פרי הדר), אשר הותיר בידי המינהל את הרשות לבטל את החוזה במקרה בו נעשה שימוש החורג מהשימוש החקלאי המותר. ממילא, חידוש החוזה עם תניית שינוי ייעוד אינו פוגע באופן מהותי בזכויותיה של המשיבה, שכן מלכתחילה היא לא היתה רשאית לנצל את הקרקע למטרות אחרות.

5.        המשיבה טוענת, בין היתר, כי המדינה הסכימה בשעתו להתקשר בעסקת החכירה מטעמי מסחר וצורך במטבע חוץ, וכי היה מדובר בהסכם מסחרי לכל דבר ועניין, במסגרתו קיבלה המדינה תמורה במטבע זר. בהקשר זה הפנתה המשיבה לפסק דינו של בית המשפט המחוזי בת"א 1403/64, [פורסם בנבו] בו נעתר בית המשפט לתביעה לאפשר העברת זכות החכירה ממר תגר למשיבה. לטענת המשיבה, המדינה וויתרה ביודעין על תניית שינוי הייעוד, שכבר היתה קיימת באותם ימים ונכללה בחוזים אחרים של קק"ל. לפיכך, אין מדובר בתנאי חכירה שלא היו ידועים בעת כריתת החוזה ואשר הפכו לנהוגים בהמשך, וממילא אין רלוונטיות לתנייה הקובעת כי חידוש החכירה ייעשה לפי התנאים שיהיו נהוגים בעת חידוש החכירה. המשיבה מבקשת להבהיר כי היא אינה טוענת כי העדר תניית שינוי ייעוד מזכה אותה במימוש הקרקע אם ישונה ייעודהּ, אלא כי סוגיית ניצול הקרקע או השבתהּ למדינה תיעשה בכפוף להסדר אליו יגיעו הצדדים.

           כן טוענת המשיבה כי החוזה בין הצדדים הוא חוזה יחס הדורש קיומם של יחסי אמון בין הצדדים, באופן המשליך על מחויבות המדינה ומטיל עליה חובת תום לב מוגברת. לטענתה, קליטת תניית שינוי ייעוד באופן שאינו תלוי במשיבה כלל, מהווה ניצול לרעה של האמון שניתן במדינה.

פסק הדין בעניין מהדרין

--- סוף עמוד 6 ---

7.        ביום 5.6.2014 ניתן פסק דינו המקיף של בית משפט זה בע"א 8325/12 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ [פורסם בנבו] (להלן: עניין מהדרין), ובעקבותיו, ביום 24.6.2014, פסק הדין בע"א 5376/11 מינהל מקרקעי ישראל נ' נורדמן [פורסם בנבו] (להלן: עניין נורדמן)). פסקי הדין, אשר ניתנו שניהם מפיו של השופט רובינשטיין, עסקו בשאלה משפטית זהה לזו המתעוררת בענייננו, הנוגעת להוספת תניית שינוי ייעוד בעת הארכת תקופת החכירה. לפיכך, בטרם אפנה לדון בטענות הצדדים ובערעור לגופו, אקדיש מספר מילים להלכה שנקבעה בעניין מהדרין.

          

8.        כמו במקרה דנן, בעניין מהדרין חוזה החכירה נכרת בשנת 1955, כאשר תקופת החכירה נקבעה ל-49 שנה עם אפשרות להארכתה ל-49 שנים נוספות. בחוזה החכירה נקבע כי זכות חידוש תקופת החכירה תינתן לחוכר "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות של אדמות הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקעות המיועדות למטעי הדר וגידולים סובטרופיים".

           אציין כי בעניין מהדרין נסב חלק מן הדיון בפסק הדין על שאלת מעמדו החוזי של מסמך נוסף, מלבד חוזה החכירה, אשר כונה "מסמך קפלן". מסמך זה נשלח בשנת 1951 לחברת מהדרין על ידי שר האוצר דאז, אליעזר קפלן, וצורף לחוזה החכירה שנחתם בהמשך בין הצדדים. באותו מסמך נקבע, בין היתר, כי "תקופת החכירה תהיה ל-49 שנה ו[החוכרים] [י]היו רשאים להאריכה ל-49 שנים נוספות באותם התנאים". כן נקבע בו כי "כפוף לתנאים המיוחדים המפורטים בכתב זה, יהיו תנאי החכירה אותם התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקע חקלאית". בשנת 1955, כארבע שנים לאחר שליחת מסמך קפלן, חתמו מהדרין ורשות הפיתוח על הסכם חכירה (אליו צורף חוזה חכירה), שם נקבע כי מסמך קפלן הוא חלק בלתי נפרד מההסכם, וכי "תינתן זכות הארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים בהתאם לאמור בסעיף 5 של חוזה החכירה". ואילו בסעיף 5 לחוזה החכירה נקבע, כפי שצוין לעיל, כי זכות חידוש תקופת החכירה תינתן לחוכר "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות של אדמות הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקעות המיועדות למטעי הדר וגידולים סובטרופיים".

           הנה כי כן, נוסח הדברים דומה עד מאד לנוסח הדברים במקרה שלפנינו, הגם שבעניין מהדרין אחזו החוכרים בנוסף לחוזה החכירה גם במסמך קפלן.

--- סוף עמוד 7 ---

9.        ומכאן להלכה שנקבעה בעניין מהדרין.

           בפסק דינו בעניין נורדמן, אשר ניתן בסמוך לאחר פסק הדין בעניין מהדרין, פתח השופט רובינשטיין בתמצות הקביעות בפסק הדין בעניין מהדרין, ואביא את הדברים כלשונם:

"בפסק הדין בעניין מהדרין נקבע, ראשית (פסקה ל"א), כי 'מסמך קפלן מהוה חלק ממכלול של הסכמים שהתגבשו בין הצדדים לאורך זמן, והוא בחינת הבטחה שלטונית'. נקבע, כי 'כל כולה של תכלית החכירה היתה חקלאית' (פסקה ל"ה), וכי במהלך השנים הסכימה מהדרין 'לשנות תנאים מתנאי החכירה – בעיקר באשר לגובה דמי החכירה – נוכח שינויי העתים' (פסקה ל"ה). נאמר (פסקה מ"א), כי הצדדים לא נתנו דעתם לשינוי יעוד עתידי בקרקע המוחכרת בעת כריתת ההסכם, ומשלא ניתן לשחזר את כוונתם האמיתית – נדרשת פרשנות תכליתית. נפסק, כי 'נוכח התכליות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל ככלל וביחס לחוזי חכירה בפרט, לא נוכל להלום פרשנות אשר איננה מאפשרת למינהל להוסיף אל חוזה החכירה תניית שינוי ייעוד בפתחה של תקופת החכירה הנוספת כנהוג בחכירות מקבילות' (פסקה מ"ט). עוד נפסק, כי 'אין רשות ציבורית יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית, באופן השולל ממנה את שיקול-דעתה בתחומים למענם הוענקה לה הסמכות, ולכל התחייבות כזו אין תוקף' (פסקה נ'), וכי אף אם לא נכללה בהסכם הוראה מפורשת המורה כן, ניתן לקרוא לתוכו תניה מכללא לפיה הצדדים לא התכוונו לשלול את שיקול דעתה של הרשות ביחס לתקופת החכירה הנוספת, ומכל מקום במכלול החוזי מצויה תניה כאמור – בסעיף 5 להסכם מהדרין, המאפשר את התאמת ההסכם לנסיבות שהזמן גרמן" (עניין נורדמן, פסקה ב).  

           למקרא הדברים, מתקבל הרושם כי יש בהם כדי ליתן מענה לטענות השונות שהעלו הצדדים שלפנינו, משל נכתבו ברובם ממש למקרה דנן. בהחלטתנו מיום 25.6.2014 אפשרנו אפוא לצדדים להגיש השלמת טיעון המתייחסת להלכת מהדרין, שמא יש טעם להבחנה בין נסיבותיו של ערעור זה המצדיקות תוצאה שונה מזו שנקבעה בעניין מהדרין.

--- סוף עמוד 8 ---

10.       המינהל, מטבע הדברים, טוען כי הקביעות בעניין מהדרין יפות לענייננו. המשיבה, לעומת זאת, טוענת כי ישנם הבדלים מהותיים בין המקרים. לטענתה, "תניית הקליטה" הקבועה בסעיף 5 לחוזה החכירה (לפיה הארכת תקופת החכירה תיעשה לפי התנאים שיהיו נהוגים) אינה יכולה לגבור על הסכמה של הצדדים שלא לכלול תניית שינוי ייעוד בתקופת החכירה המוארכת. המשיבה מבקשת להפנות לדברי השופטת ברק-ארז בעניין מהדרין, כי אילו לא היו כלולים במסמך קפלן הטבות מיוחדות לטובת מהדרין, "ניתן היה אולי להשתכנע כי אין ליטול מן המכתב את נשמתו, היינו את ההטבה העיקרית שהעניק למהדרין", קרי אי הכללת תניית שינוי ייעוד (שם, פסקה 8 לפסק דינה). לדברי המשיבה, אי הכללת תניית שינוי הייעוד היא ההטבה היחידה לה זכתה בעת כריתת חוזה החכירה, וממילא אומד דעת הצדדים אינו מאפשר לייחס להם הסכמה כי בעת הארכת החכירה תיכלל בו הוראה חדשה שתביא לסיום החכירה בשל פעולה שאינה בשליטת החוכרים. המשיבה מזכירה כי תכלית העסקה בינה לבין המדינה היתה מסחרית (כפי שנקבע, לטענתה, בהתדיינות קודמת בין הצדדים בשנת 1964), וגם בכך יש כדי לאבחן בין נסיבות פרשת מהדרין לנסיבות דנן.

דיון והכרעה

11.       לנוכח ההלכה שנקבעה בעניין מהדרין, דין הערעור להתקבל. אף אם אניח לטובת המשיבה כי לשון החוזה אינה ברורה דיה, וכי התנייה הקובעת כי תקופת החכירה הנוספת תהיה לפי התנאים שיהיו נהוגים - טעונה פרשנות, הרי שברוח הלכת מהדרין, אין לפרש תניה זו כתנייה הנוגעת אך לעניינים "טכניים", ויש לראותה ככזו המאפשרת למינהל לקבוע תניית שינוי ייעוד עם הארכת תקופת החכירה.

           אנמק את הדברים בקצרה.

12.       בראש ובראשונה, המסקנה כי המינהל רשאי להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת הארכת תקופת החכירה נובעת מלשון החוזה. בדומה לנסיבותיה של פרשת מהדרין, במקרה שלפנינו "כל כולה של תכלית החכירה היתה חקלאית" (כלשון השופט רובינשטיין שם, פסקה ל"ה; ההדגשה במקור – י.ע.). כך, בסעיף 1 לחוזה החכירה נקבע כי מטרת החכירה היא "החזקתם, עיבודם וניהולם של מטעי פרי הדר"; בסעיף 5 נקבע כי חידוש החכירה

--- סוף עמוד 9 ---

יהיה "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים... לגבי הקרקעות חקלאיות בלתי נטועות המיועדות למטעי הדר"; ובסעיף 31 נקבע כי הרשות תוכל לבקר בכל עת בנכסים כדי לעמוד על אופן השימוש בהם, וכי שימוש בקרקע למטרה אחרת יאפשר לרשות לבטל את החוזה. כפי שהרחיב השופט רובינשטיין בעניין מהדרין, תנאים אלה ניתן להבין על רקע רוח התקופה ובצלו של "משבר חמור שפקד את ענף ההדרים בעקבות מלחמת הקוממיות", והרצון "להביא לנטיעת פרדסים חדשים בהקדם האפשרי לשם שיקום הענף, הזרמת מטבע זר למדינה ויצירת מקומות תעסוקה" (שם, פסקאות כ"ב, ל"ז). העובדה שלעסקת החכירה בין הצדדים היתה גם תכלית מסחרית ושולמה תמורה, כנטען על ידי המשיבה, אין בה כדי לגרוע מהאמור ואין בה כדי ללמד שהמשיבה רכשה זכויות בלתי מוגבלות בקרקע (שלא כטענת המשיבה, אף לא הוכח כי שולמה תמורה חריגה ביחס למחיר השוק דאז). כך גם עולה מפסק הדין בת"א 1403/64 [פורסם בנבו] אליו הפנתה המשיבה, שם הבהיר בית המשפט כי בכריתת החוזה, הבטיחה רשות הפיתוח "לעצמה כסף, ולארץ מטבע זר ועיבודו של פרדס" (הדגשה הוספה – י.ע.; ויצויין כי סוגיית תניית שינוי הייעוד כלל לא נדונה בפסק הדין, אשר נסב על תביעתה של המשיבה לקבל לידיה את זכות החכירה מאת מר תגר).

           לשון החוזה ברורה אפוא. תכלית החכירה היא שימוש חקלאי (מטעי הדר), וחידוש החכירה יהא אפשרי לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים. ממילא, ככל שהוספת תניית שינוי ייעוד היא חלק מתנאי החכירה הנהוגים בעת הרלוונטית – ועל כך דומה כי אין חולק – רשאי המינהל להוסיף תנייה זו בעת חידוש תקופת החכירה, ואידך זיל גמור.

           בהקשר זה אוסיף כי לא מצאתי במכתב שנשלח מאת י' קפלן, מנהל לשכת הדרום דאז, למר ליאו תגר בשנת 1953, כדי לסייע בידי המשיבה. במכתב זה נאמר כי "מטרת החכירה היא נטיעת פרדסים ומטעים אחרים" (סעיף 2), וכי "תקופת החכירה היא ל-49 שנים עם זכות חידוש החכירה ל-49 שנים נוספים [כך במקור – י.ע.]" (סעיף 6). כשלעצמי, לא מצאתי באמור כדי לתמוך בעמדת המשיבה. שמא היפוכו של דבר הוא הנכון, שהרי בחוזה החכירה אשר נחתם לאחר מכן, נוספה התנייה הקובעת כי הארכת החכירה תיעשה "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים", וניתן לומר אפוא כי התנייה המאוחרת גוברת על האמור במכתב הנ"ל, אשר כפי שציין בית משפט קמא, משקלו הראייתי זעום ממילא.

--- סוף עמוד 10 ---

13.       כפי שפתחתי ואמרתי, גם אם אניח לטובת המשיבה כי התנייה המדוברת אינה ברורה דיה וכי טעונה היא פרשנות, אין בכך כדי לשנות מן התוצאה. בדומה למסקנתו של השופט רובינשטיין בעניין מהדרין (פסקה ל"ז), ספק אם בעת כריתת חוזה החכירה במקרה דנן נתנו הצדדים דעתם לאפשרות שינוי ייעוד עתידי של הקרקע. מסקנה זו מתיישבת עם התכלית החקלאית השזורה בחוזה באופן מפורש לאורכו ולרוחבו. העובדה שהמינהל הסכים להותיר את חוזה החכירה על כנו לאורך התקופה הראשונה מבלי לדרוש הוספת תניית שינוי ייעוד (כזכור, בשנות ה-90 הגיעו הצדדים להסכמה לעניין הפרשת כ-105 דונם מהמקרקעין ושינוי ייעודם למגורים), אינה מלמדת כי המינהל גילה דעתו לעניין זה גם לגבי התקופה הנוספת. 

            חשיבותה של נקודה זו ברורה. חוזה החכירה הוא חוזה רשות. לא אשוב ואסקור את היריעה הרחבה שפרשׂ חברי השופט רובינשטיין בעניין מהדרין, והקורא מוזמן לעיין שם (פסקאות מ"ב – נ'). תמציתם של דברים, שלאחר דיון מעמיק, אשר תחילתו בהיסטוריה של רכישת הקרקעות בארץ ישראל, המשכו בתכלית הנעוצה בהגבלת זכותו של הפרט על הקרקע ובהבטחת ניצולה היעיל, דרך עקרון הבעלות הציבורית ובמעמדו של המינהל כנאמן הציבור, וכלה במגבלותיה של הרשות הציבורית להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית – קבע השופט רובינשטיין כי –

"נוכח התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל וביחס לחוזי חכירה בפרט, לא נוכל להלום פרשנות אשר איננה מאפשרת למינהל להוסיף אל חוזה החכירה תניית שינוי יעוד בפתחה של תקופת החכירה הנוספת כנהוג בחכירות מקבילות" (שם, פסקה מ"ט; ההדגשות במקור – י.ע.).

           ובהמשך דבריו –

"יש לפרש את המצב המשפטי שבפנינו כמקנה גמישות זו; בוודאי כך מקום שנחתם הסכם מהדרין כאשר היתה המדינה בחיתוליה, ולא ניתן היה לִצְפּוֹת כיצד ייראו פניה בעתיד – לא הקרוב, ודאי לא הרחוק – ואילו שינויים מהותיים יידרשו בחוזי החכירה. [...] סבורני, כי הגבלת תנאי החכירה, כך שיקפאו על שמריהם למשך כמעט מאה שנים

--- סוף עמוד  11 ---

מאותן שנים ראשונות, אינה מתיישבת גם עם ההיגיון" (שם, פיסקה נ"ה).                  

           לא מצאתי בטענות המשיבה טעם משכנע המצדיק סטיה מדברים אלו במקרה שלפנינו.

14.       אכן, שלא כבמקרה דנן, בעניין מהדרין אחזו החוכרים במסמך קפלן בנוסף להסכם החכירה. כזכור, במסמך קפלן נאמר כי החוכרים יוכלו להאריך את תקופת החכירה ל-49 שנים נוספות באותם התנאים. חלק משמעותי מהדיון בעניין מהדרין עסק אפוא בשאלת היחס בין התנייה האמורה במסמך קפלן, לבין התנייה בחוזה החכירה אשר אפשרה להאריך את תקופת החכירה לפי התנאים שיהיו נהוגים בחכירות קק"ל. בענייננו, לעומת זאת, אין בידי המשיבה מסמך המקנה לה את הזכות להאריך את תקופת החכירה "באותם התנאים", והדיון מתמקד במשמעותה של התנייה המאפשרת את הארכת תקופת החכירה "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים".

           על רקע הבדל זה, ביקשה המשיבה לטעון, תוך שהיא מפנה לדברי השופטת ברק-ארז בעניין מהדרין, כי העדרו של מסמך קפלן יוצר הבחנה רלוונטית בין עניין מהדרין לבין המקרה דנן. זאת, שכן להבדיל מפרשת מהדרין, שם כלל מסמך קפלן שורה ארוכה של הטבות אשר ניתנו לחוכרים, הרי שבמקרה דנן ההטבה היחידה לה זכתה המשיבה היא ויתור על תניית שינוי הייעוד, ועל כן אין לאפשר למינהל ליטול ממנה הטבה זו בעת חידוש תקופת החכירה.

15.       דין הטענה להידחות. ראשית, כפי שציינתי לעיל, ובדומה לדבריו של השופט רובינשטיין בעניין מהדרין, ספק רב בעיניי אם אמנם צפו הצדדים במקרה שלפנינו אפשרות של שינוי ייעוד המקרקעין בהמשך הדרך. ממילא, אין לומר כי אי הכללתה של תניית שינוי ייעוד בעת החתימה על חוזה החכירה היתה בבחינת הטבה עליה הסכימו הצדדים.

           שנית, איני סבור כי אמירתה של חברתי השופטת ברק-ארז בעניין מהדרין מסייעת בידי המשיבה. וכך נאמר על-ידה:

--- סוף עמוד  12 ---

"למעשה, אילו התקבלה עמדתן הפרשנית של המשיבות משמעות הדברים הייתה שהמדינה התחייבה לכך שבמשך 98 שנים מאז חתימת החוזה היא תהיה מנועה (מן הבחינה החוזית) מלהביא לשינוי השימוש החקלאי בקרקעות, גם אם יחול שינוי דרסטי בצורכי הציבור ובהתאם לכך ישונו התוכניות החלות על הקרקעות מן היסוד. האם סביר לייחס לרשות כוונה כזו? בית משפט זה כבר פסק לא אחת כי התחייבות ארוכת טווח שיש בה כדי התנערות מתפקידיה הציבוריים של הרשות עשויה להיחשב התחייבות הסותרת את תקנת הציבור, וכי בכל מקרה עדיף להימנע מפרשנותן של התחייבויות בדרך זו (ראו: ע"א 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לז(4) 42 (1983); ע"א 783/86 גרוס בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד מג(4) 595 (1989); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג - משפט מינהלי כלכלי 291-290 (2013)). ייתכן שניתן היה להשתכנע כי המדינה לקחה על עצמה התחייבות כה מרחיקת לכת אם ניתן היה להתרשם כי 'מכתב קפלן' אינו כולל כל הטבה מיוחדת ל'מהדרין'. אילו אלה היו פני הדברים ניתן היה אולי להשתכנע כי אין ליטול מן המכתב את נשמתו, היינו את ההטבה העיקרית שהעניק ל'מהדרין'. אולם, כפי שכבר הוסבר, המכתב כולל התייחסות להטבות רבות אחרות, אך אינו כולל התייחסות לתניית שינוי היעוד (שם, פיסקה 8 לפסק דינה).

           מהסיפא של הדברים ניתן להסיק כי לשיטת השופטת ברק-ארז, אילו מסמך קפלן לא היה כולל הטבה כלשהי, ייתכן שניתן היה לראות בכך משום התחייבות מצד המינהל להימנע מהוספת תניית שינוי ייעוד בעת הארכת תקופת החכירה.

           איני סבור כי יש להסיק מהדברים למקרה שלפנינו ולקבוע כי אין המינהל רשאי להוסיף תניית שינוי ייעוד. במקרה שלפנינו מסמך קפלן כלל אינו רלוונטי, והמינהל מעולם לא התחייב כלפי המשיבה להאריך את תקופת החכירה "באותם התנאים". ההבחנה בין נסיבותיו של עניין מהדרין לבין הנסיבות דנן פועלת אפוא לחובת המשיבה, והתוצאה בעניין מהדרין יפה למקרה שלפנינו מכוח קל וחומר. הלוא אם בעניין מהדרין נקבע כי המינהל יכול להוסיף תניית שינוי ייעוד חרף ההתחייבות להאריך את תקופת החכירה "באותם התנאים", על אחת כמה וכמה שהמינהל רשאי לעשות כן בהעדר התחייבות מסוג זה.

סוף דבר

--- סוף עמוד 13 ---

16.       לאחר שבחנו את לשון החוזה, ובהמשך להלכה המחייבת שנקבעה בפסק הדין בעניין מהדרין, מצאנו כי אין לחייב את המינהל להאריך את חוזה החכירה שנכרת בינו לבין המשיבה ב-49 שנים נוספות בתנאים זהים לאלו שנקבעו בחוזה החכירה המקורי. מסקנה זו נובעת מלשון החוזה ומפרשנותו, הכל כפי שפורט לעיל.

           בנסיבות אלה, אין מקום להיעתר לבקשת המשיבה להגשת ראיה בשלב הערעור. ראיה זו עניינה חוות דעת שמאית הנוגעת לקרקעות גליל ים, וממנה מבקשת המשיבה להיבנות בדרך של קל וחומר, בטענה שקיבוץ גליל ים לא שילם עבור זכויות החכירה, בעוד שהמשיבה שילמה תמורה ריאלית במטבע זר עבור זכויות החכירה. משדחינו טענת המשיבה כי יש בתשלום התמורה עבור החכירה כדי לאבחן את המקרה שלפנינו מעניין מהדרין, הרי שאין בראיות אלה כדי להעלות או להוריד לענייננו. 

           אשר על כן, הערעור מתקבל. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

                                                                                                                         

                                                                                                      ש ו פ ט

 

השופטת ד' ברק-ארז:

           אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט י' עמית.

           כפי שציין חברי, ההכרעה בעניין זה נובעת מן העקרונות הפרשניים שהותוו בפסקי דין קודמים שניתנו בבית משפט זה ביחס להסכמי חכירה דומים – בע"א 8325/12 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ [פורסם בנבו] (5.6.2014) (להלן: עניין מהדרין) ובע"א 5376/11 מינהל מקרקעי ישראל נ' נודרמן [פורסם בנבו] (24.6.2014). בשים לב לכך שטיעוני המשיבה התייחסו לדברי בעניין מהדרין באשר להשלכתו של המסמך המכונה "מסמך קפלן" על התוצאה – אוסיף ואבהיר, כי אין בדברים אלה כדי להועיל למשיבה. חברי השופט עמית צודק בכך שבענייננו, בשל העדרו של מסמך קפלן, הדברים הם דווקא קל וחומר. דברי בעניין מהדרין כוונו לפרשנותו של מסמך קפלן בכל הנוגע להטבות שניתנו לחוכרים במסגרתו. בהקשר זה ציינתי כי מטרתו של מסמך קפלן הייתה

--- סוף עמוד 14 ---

מתן הטבות מיוחדות למהדרין, אך לא ההטבה שעניינה ויתור על תניית שינוי הייעוד. פשיטא שאין ללמוד מכך שבמקרה שבו לא ניתנו הטבות מיוחדות, תינתן בהכרח ההטבה של ויתור על תניית שינוי הייעוד. למעשה, ההיפך הוא הנכון. אם במקרה שבו החכרת הקרקע לחוכרים נעשתה תוך כוונה להעניק להם הטבות מיוחדות (במסגרת מסמך קפלן) פסקנו כי הארכת החכירה יכולה להיעשות בכפוף להוספתה של תניית שינוי ייעוד, הרי שבהיעדרה של היסטורית התקשרות כזו, כמו במקרה שבפנינו – לא כל שכן.

                                                                                                      ש ו פ ט ת

 

 

השופט א' רובינשטיין:

           מצטרף אני לפסק דינו של חברי השופט עמית ולהערת חברתי השופטת ברק-ארז. עסקינן בחוזה שיסודו הערכי מבחינת המדינה, גם אם היה השקעה מסחרית מבחינת המתקשרים עמה, היה חקלאי – נטיעת פרדסים, באותם ימים ספינת דגל של החקלאות וגם הייצוא הישראלי במדינה הצעירה; וראו המובאות מתוך החוזה בפסקה 12 לפסק דינו של חברי. אין לנו כל ידיעה על אומד דעת אחר של הצדדים, וראו כל האמור בפסקה 13 של חברי. לכן חוששני כי אין להלום את הטענה שההטבה היחידה שקיבלו המוכרים היתה ויתור על תניית שינוי הייעוד, נושא שלא בא זכרו כלל בראשית הדברים – קרי בחוזה החכירה. עסקינן איפוא באותה סוגיה עצמה שנדונה בע"א 8325/12 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין [פורסם בנבו] (5.6.14) ולאחריה בע"א 5376/11 מינהל מקרקעי ישראל נ' נורדמן [פורסם בנבו] (24.6.14), וגם התוצאה בהתאם, ובקל וחומר מן הסיטואציה של מסמך קפלן בפרשת מהדרין, כפי שציינה חברתי. חוששני כי קשה מאוד לקבל הקפאה לקרוב למאה שנה של תנאי חכירה, והתעלמות מ"תנאי החכירה שיהיו נהוגים" (סעיף 5 לחוזה).

                                                                                                      ש ו פ ט

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.

 

 ניתן היום, ‏כ"ה באב התשע"ד (‏21.8.2014).

5129371