חסר רכיב

פס"ד אמכל בכור + פרשנות של עו"ד רוגין

14/12/2017

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

 

ע"א  10424/05

 

בפני:  

כבוד השופטת מ' נאור

 

כבוד השופטת א' חיות

 

כבוד השופט ד' חשין

 

המערערת:

אמכל בכור בע"מ

                                            

 

נ  ג  ד

                                                                                                          

המשיב:

מינהל מקרקעי ישראל

                                            

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו ב-ה"פ 11388/99 [פורסם בנבו], מיום 29.9.2005 שניתן על ידי כבוד השופט נ' ישעיה

                                            

בשם המערערת:

עו"ד דוד כהן

 

בשם המשיב:

עו"ד חיה זנדברג

 

להחלטה בעליון (29-03-2007): עא 10424/05 אמכל בכור בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל שופטים: מרים נאור, אסתר חיות, דוד חשין, עו"ד: כהן דוד, פרקליטות המדינה, בקשה בהסכמה, להארכת מועד

לצו בעליון (17-01-2006): עא 10424/05 אמכל בכור בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל שופטים: יגאל מרזל, עו"ד: כהן דוד

לפסק-דין במחוזי (13-07-2003): הפ 11388/99 אמכל בכור בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל שופטים: נ. ישעיה, עו"ד: א. דגני, ד. קמחי

 

מיני-רציו:

* המשיב רשאי לגבות מהמערערת תשלום נוסף בגין תוספת הבניה שביצעה, אך תשלום זה אינו בגדר דמי היתר, אלא תשלום המגלם את עליית ערך הקרקע; אין להחיל על התשלום את תנאי התשלום שנקבעו במסגרת מבצע ההיוון. מבצע זה חל על יחידות דיור שנבנו בבנייה נמוכה המשמשות למגורי החוכרים, ולא על בניין רב קומות שיבנה החוכר בעתיד.

* מקרקעין – מקרקעי ישראל – דמי חכירה

* מקרקעין – מקרקעי ישראל – היוון

* מקרקעין – מקרקעי ישראל – דמי  היתר

.

שתי יורשות של זכויות חכירה בקרקע חתמו עם המינהל על חוזה חכירה חדש, מהוון, במסגרת "מבצע היוון" שהציע המינהל באותה העת. כחודש לאחר מכן, רכשה המערערת מאת היורשות את זכות החכירה בנכס. בעת הרכישה היה בנוי על הקרקע בית מגורים צמוד קרקע. המערערת ביצעה תוספת בניה של בניין מגורים בן ארבע קומות, ובו שמונה יחידות דיור. השאלות הטעונות הכרעה בערעור זה על פסק דינו של ביהמ"ש המחוזי (בו נדחתה תובענה של המערערת נגד המשיב) הן: האם חוזה החכירה המקורי מאפשר למינהל לגבות מן המערערת תשלום דמי היתר בגין תוספת בניה; ומהו שיעור התשלום שעל המערערת לשלם למינהל בגין עליית ערכה של הקרקע בעקבות תוספת הבניה.

.

ביהמ"ש העליון דחה את הערעור בקובעו:

סמכות המינהל לגבות מן החוכר תשלום דמי ההיתר בשל תוספת בנייה מתבססת על החלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל. בהסתמך על החלטה זו, נוהג המינהל לגבות מהחוכרים דמי היתר עבור תוספת בנייה בקרקע המוחכרת. בחוזים המהוונים החדשים קיימת הוראה מפורשת המאפשרת למינהל לעשות כן. לעומתם, בחוזים הישנים, שנחתמו טרם המעבר לשיטת התשלומים המהוונת, לא הייתה הוראה אחידה ומפורשת המאפשרת למינהל לגבות "דמי היתר", שכן מושג זה טרם בא  לעולם.

חוזה החכירה החדש שנכרת בין היורשות למינהל וכמוהו גם חוזה החכירה החדש שנעשה בין המערערת למינהל, הינם חוזים השייכים לסוג החוזים המהוונים החדשים, בהם קיימת כאמור הוראה המחייבת את המערערת בתשלום דמי היתר למינהל בגין תוספת בניה. ברם, ע"פ הסכמת הצדדים בגלגולו הקודם של ערעור זה, החוזה המקורי משנת 1949 הוא החוזה שחל ביניהם. מהוראות חוזה זה עולה כי המחכיר רשאי להעלות את שיעור דמי החכירה השנתיים במקרה של בניה נוספת ע"י החוכר. מכאן, שהמשיב רשאי לגבות מהמערערת תשלום נוסף בגין תוספת הבניה, אך תשלום זה אינו בגדר "דמי היתר", כי אם תשלום המגלם את עליית ערך הקרקע בגין תוספת הבניה.

מסקנה זו אין בה כל רבותא, משום שסוגיה זו כבר הוכרעה באופן זהה בפסיקתו של בית משפט בעניין הדר. בעקבות פסק הדין בעניין הדר, מוצעות לחוכרים אחת משתי דרכי התשלום הבאות: דרך אחת היא תשלומים עתיים, דהיינו, דמי חכירה שנתיים בשיעור מוגדל, כפי שנקבע בחוזה החכירה הישן שחל עליהם. הדרך האחרת היא, תשלום מהוון חד פעמי בשיעור של 51% מערך תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה. שתי האפשרויות האלה הוצעו למערערת, אך היא מבקשת דרך שלישית, לפיה תשלם למינהל תשלום מהוון חד פעמי בשיעור של 3.75% מעליית ערך הקרקע עקב תוספת הבנייה. אפשרות שלישית זו נסמכת על טענת המערערת כי יש להחיל את תנאי מבצע ההיוון על שיעור התשלום שהיא נדרשת לשלם בגין עליית ערך הקרקע בעקבות תוספת הבניה בנכס.

מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 729 על מבצע ההיוון עולה כי המבצע חל על יחידות דיור שנבנו בבנייה נמוכה, המשמשות למגורי החוכרים. תכלית ההחלטה היא לאפשר לחוכרים להוון את זכויותיהם ביתר קלות בנכס הקיים בידיהם בעת מתן ההחלטה. ממילא מובן הדבר, כי מבצע ההיוון לא נועד לחול על כל בנייה עתידית שתיעשה בנכס. מטבע הדברים, ניתן להצדיק מתן הנחה משמעותית בתשלום דמי החכירה כשמדובר באדם פרטי המתגורר בדירתו, אך לא כן כשמדובר בבניית יחידות דיור רבות נוספות, המבוצעת ע"י חברה קבלנית למטרות רווח. המסקנה היא, שאין להחיל את תנאי מבצע ההיוון על שיעור התשלום שנדרשה המערערת לשלם למשיב בעבור תוספת בנייה בקרקע שהיא חוכרת מידיו.

המערערת מוסיפה וטוענת, כי קיימות מספר החלטות של הנהלת המינהל המורות להחיל את מבצע ההיוון גם על שיעור התשלום שנדרשים חוכרים בעלי חוזים ישנים לשלם עבור עליית ערך הקרקע עקב תוספת בנייה. ואולם, מן ההחלטות השונות וחוות הדעת עליהן התבססו עולה, כי אף שהמינהל היה מוכן להחיל את שיעור התשלום שנקבע במבצע ההיוון על התשלום שחוכרים בעלי חוזי חכירה ישנים נדרשו לשלם בעת שביקשו לבצע תוספת בניה בנכס, הרי שכך רק מקום בו דובר על תוספת בניה של יחידת דיור אחת לכל היותר, בבניה נמוכה. לא ניתן ללמוד מכך, כי המינהל היה מוכן להחיל את שיעור התשלום שנקבע במסגרת מבצע ההיוון גם על שמונה יחידות דיור נוספות, בבניה רוויה, כפי שמדובר בנסיבות הערעור שבפנינו.

אם כן, על המערערת לשלם למשיב תוספת תשלום בגין עליית ערך הקרקע בעקבות תוספת הבניה, כאשר אין להחיל על שיעור התשלום את תנאי התשלום שנקבעו במסגרת מבצע ההיוון. מסקנה זו תואמת את ההיגיון המשפטי והכלכלי העומד בבסיס חוזה החכירה שבין הצדדים. משביקשה המערערת להגדיל פי כמה וכמה את קיבולת הבנייה על הקרקע שאותה היא חוכרת מידי המשיב, נוצרה מציאות חדשה, ומטבע הדברים מציאות זו צריכה לבוא לידי ביטוי גם בתשלום שעל המערערת לשלם למשיב.

אם כן, על המערערת לשלם למשיב, בהתאם לחוזה החכירה המקורי, דמי חכירה שנתיים מוגדלים בשיעור 4%. במקום תשלום זה, יכולה המערערת לשלם למשיב תוספת תשלום בשיעור של 51% מעליית ערך הקרקע בעקבות תוספת בנייה ולקבל החזר של מחצית מדמי היטל ההשבחה, או לחלופין, לשלם למשיב תוספת תשלום בשיעור של 31% מערך הקרקע ללא כל החזר עבור היטל ההשבחה ששילמה, לפי הנמוך בין השניים.

 

פסק-דין

 

 

השופט ד' חשין:

 

1.        זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופט נ' ישעיה) מיום 29.9.05 בה"פ 11388/99, [פורסם בנבו], שבו נדחתה תובענה של המערערת (אמכל בכור בע"מ) נגד המשיב (מינהל מקרקעי ישראל). הערעור הוא "גלגול שני" של ערעור קודם שהגישה המערערת באותו עניין (ע"א 8119/03) [פורסם בנבו]. הערעור הקודם נסתיים בפסק דין בהסכמה, שניתן ביום 1.2.05, ולפיו הוחזר הדיון לבית משפט קמא כדי שיכריע בשאלה שבמחלוקת –  "האם מבצע ההיוון וההחלטות שנזכרו בהליך בבית המשפט המחוזי חל על תוספת הבניה", שביצעה המערערת בנכס שהיא חוכרת מידי המשיב.

 

רקע עובדתי

2.        ביום 9.9.49 רכשו בני הזוג שושנה ואריה זיסקוביץ מידי הקרן הקיימת לישראל (להלן – קק"ל) זכות חכירה בנכס ששטחו כ- 724 מ"ר, המצוי בגבעתיים והמהווה חלק מחלקה 451 בגוש 6154 (להלן – הנכס או הקרקע). זכות החכירה הועברה (ביום 31.3.58) לידיהם של חיים לואיס ומרים כץ, שהורישו את זכות החכירה לבנותיהם, יעל כץ ונגה קוטלר (להלן – היורשות). ביום 27.5.96 חתמו היורשות עם המינהל על חוזה חכירה חדש, מהוון, במסגרת "מבצע היוון" שהציע המינהל באותה העת לבעלי זכויות חכירה בנכסיו (להלן – מבצע ההיוון). מטרת המבצע הייתה לצמצם את שיטת "התשלומים העתיים", ששילמו החוכרים למינהל, ולעבור לשיטה של "חכירה מהוונת". במסגרת מבצע ההיוון, שיעור התשלומים החדש שנקבע לחכירה עמד על 3.75% מיתרת ערך הקרקע, או פי 9 מדמי החכירה השנתיים, לפי הגבוה מביניהם.

 

3.        כחודש לאחר מכן, ביום 30.6.96, רכשה המערערת מאת היורשות את זכות החכירה בנכס. בעת הרכישה היה בנוי על הקרקע בית מגורים צמוד קרקע בשטח שלכ- 125 מ"ר, שכלל יחידת דיור אחת בקומה אחת (יוער כי אף אם שטח הבית היה מגיע כדי 160 מ"ר, לא היה בכך כדי לשנות לענייננו). לאחר הרכישה פנתה המערערת אל המינהל בבקשה לאשר לה שינוי ניצול הקרקע, באופן שיותר לה לבנות על המקרקעין בניין מגורים בן ארבע קומות, ובו שמונה יחידות דיור, בשטח מבונה כולל של 840 מ"ר. ביום 21.11.99, במכתב שכותרתו "אישור עסקת שינוי יעוד וניצול – חתימת הסכם חכירה", אישר המשיב את הבקשה בכפוף לכך שהמערערת תחתום על חוזה חכירה חדש, שיכלול את פרטי העסקה ואת התנאים המיוחדים שצוינו במכתב זה, ובכללם תשלום בגין השינוי בשווי הקרקע כתוצאה מתוספת הבניה. על-פי תנאים מיוחדים אלה, המערערת נדרשה, בין היתר, לשלם למינהל בגין תוספת בניה זו תשלום נוסף בשיעור של 51% מערך הקרקע. המערערת התנגדה להכללתו של תנאי זה בחוזה החכירה החדש, בטענה כי עבור תוספת הבנייה עליה לשלם למשיב השלמה של דמי היוון בשיעור של 3.75% בלבד משווי התוספת בערך הקרקע. ביום 25.11.99, לאחר שהמבקשת הפקידה (תחת מחאה, לטענתה) ערבות בנקאית להבטחת התשלומים שצויינו במכתבו האמור של המשיב, נחתם בין הצדדים חוזה חכירה חדש, שכלל את כל התנאים המיוחדים. תקופת החכירה על פי החוזה החדש נקבעה ל-49 שנים, שיסתיימו בשנת 2048.

 

4.        להשלמת התמונה יצוין, כי בפועל כבר בנתה המערערת את תוספת הבנייה שביקשה לבנות במקרקעין, והמחלוקת בינה לבין המינהל נסובה אך על יתרת התשלום שעליה לשלם לו בגין תוספת זו, הכל כפי שיבואר להלן.

 

 

ההליכים הקודמים

5.        בתובענה שהגישה נגד המשיב, ביקשה המערערת מבית משפט קמא להצהיר על שלושת אלה: ראשית, כי חוזה החכירה החדש שנחתם עימה בטל, וכי זכאית היא לכל תנאי החכירה של החוזה המקורי (משנת 1949), ככל שאלה מיטיבים עימה; שנית, כי תקופת החכירה המהוונת לה זכאית המערערת נמשכת עד לשנת 2084; שלישית, כי את חיובי תוספת התשלום בהם חויבה בגין תוספת הבנייה, יש לערוך על פי תנאי החוזה המקורי ולפי נהלי המינהל והחלטות המינהל הרלוונטיים למועד החיוב בתשלום, באופן שהמערערת תשלם השלמה של דמי ההיוון בשיעור של 3.75% (או למירב 4.2%) מתוספת השווי של ערך הקרקע. 

 

           בפסק דינו הראשון (מיום 13.7.03) דחה בית המשפט את תובענתה של המערערת. בית המשפט קבע, כי המשיב היה רשאי לבסס את היוון דמי החכירה העתידיים על יסוד זכויות החכירה המורחבות בנכס ועל פי הוראות הסכם החכירה החדש שנחתם בין הצדדים. בית המשפט הוסיף וקבע, כי "פרשנות אחרת של תנאי ההסכם ו/או של החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל בדבר מבצע ההיוון אינה סבירה, אין בה הגיון כלכלי ואינה עולה מלשון הכתוב בהחלטות ו/או בתנאי ההסכם בין הצדדים. לא יעלה על הדעת לגרוס כי תשלום דמי ההיוון של דמי חכירה עתידיים שהוערכו ושולמו על בסיס קיומה של יחידת דיור אחת בנכס, תחייב את המשיב לגבות דמי היוון בשיעורים דומים בעתיד, אם וכאשר על אותו נכס יקום ויבנה בניין רב קומות שבו מספר רב של יחידות דיור" (עמ' 2 לפסק הדין).

 

6.        המערערת ערערה על פסק הדין לבית משפט זה. בישיבת קדם ערעור, הודיע המינהל כי הוא מוכן לצאת מנקודת הנחה כי החוזה משנת 1949 (להלן – החוזה המקורי) חל בין הצדדים, בציינו כי הסכמתו זו אינה נובעת מטעמים של פירוש חוזה, אלא מטעמי מדיניות. כן הוסכם בין הצדדים כי מועד סיום החכירה הוא 31.8.2084. בעקבות הסכמות אלה, ניתן פסק הדין בערעור, שהורה על החזרת הדיון לבית משפט קמא, לצורך הכרעה בשאלה שנותרה במחלוקת בין הצדדים, והיא, האם מבצע ההיוון וההחלטות שנזכרו בהליך בבית המשפט המחוזי חלים על תוספת הבנייה.

 

 

פסק דינו השני של בית משפט קמא

7.        בפסק דינו השני חזר בית המשפט ודחה את התובענה גם על בסיס המסד העובדתי  השונה שהצדדים הסכימו עליו, כאמור. בית המשפט המחוזי אמר בעניין זה: "לא ניתן, לדעתי, לחייב את המשיב להחיל על המבקשת את 'מבצע ההיוון' על תוספות הבניה שהיא מבקשת לבנות על הנכס, שכן מבצע זה הוחל לגבי זכויות בניה קיימות בפועל ולא על זכויות עתידיות, שלא מומשו, ואין הוא חל על העברת זכויות לשם בניית תוספות על הנכס, שלא היו קיימות בעת קביעת דמי ההיוון, לבעלי הנכס הקודמים" (שם, עמ' 3; ההדגשות שלי – ד' ח'). בית המשפט הוסיף וקבע, כי מקובלת עליו טענת המשיב, לפיה אם המערערת מבקשת להחיל עליה את חוזה החכירה המקורי לצורך קביעת שיעורם של דמי ההיוון, אזי יש להחיל את כל הוראותיו של החוזה האמור ללא היזקקות להחלטות מועצת המשיב, לרבות ההוראות בדבר תשלום דמי חכירה מוגדלים בשיעור של 4% לשנה "בגין תוספת הבנייה או דמי היתר או דמי הסכמה" (שם, שם). בית המשפט ציין בהקשר זה, כי אפשרות זו הוצעה למערערת, אך זו סירבה לקבלה, באשר היא מבקשת ליהנות "משני העולמות", הן מהתנאים המיטיבים עימה, שניתנו על ידי המשיב במסגרת מבצע ההיוון, והן מהחלטות מועצת המינהל הנוחות לה.

 

8.        בטרם אפנה לטענות הצדדים בערעור שבפנינו, אציג כאן בקצרה מספר מונחים שהצדדים נדרשים להם בטיעוניהם.

 

דמי חכירה – אלו הדמים המשולמים למינהל מקרקעי ישראל בגין חכירת קרקע עירונית מידיה. במשך שנים רבות נהג במינהל משטר של דמי חכירה שנתיים: החוכר משלם דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 80%-40% מערך הקרקע מיד עם חתימת חוזה החכירה, ובהמשך משלם הוא דמי חכירה שנתיים בשיעור של 5% מיתרת ערך הקרקע (החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 17.5.65). בכל חוזי החכירה הישנים של המינהל נכללה הוראה המחייבת את החוכר בתשלום דמי חכירה עתיים. בשלב מסוים, החל המינהל לעבור לשיטה של דמי חכירה מהוונים.

 

דמי חכירה מהוונים – תשלום חד פעמי, מראש, של כל דמי החכירה לכל תקופת החכירה. החוכר משלם בפעם אחת את כל דמי החכירה, תחת שישלם סכום המהווה 5% מערך הקרקע מדי שנה, במשך 49 שנים. דמי החכירה המהוונים נקבעו על ידי המינהל על פי חישובים אקטואריים, ושיעורם עומד על 91% מערך הקרקע. שיעור זה שקול לתשלום דמי שכירות שנתיים בשיעור של 5% לשנה במשך 49 שנים לפי שיעור ריבית של 5% לשנה. בחוזי החכירה החדשים של המינהל קבועה הוראה המחייבת את החוכר בתשלום דמי חכירה מהוונים.

 

מבצע ההיוון –  מבצע ששיווק המינהל, על פי החלטה מס' 729 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 26.7.95. מטרתו של המבצע הייתה לתמרץ בעלי חוזי חכירה ישנים, ששילמו דמי חכירה עתיים, לעבור לחוזי חכירה חדשים, ולשלם דמי חכירה מהוונים. לבעלי החוזים הישנים הוצע לשלם תשלום חד פעמי של 3.75% מערך הקרקע, או פי 9 מדמי החכירה השנתיים הנוכחיים, לפי הגבוה מביניהם. בתמורה, תוקנה להם חכירה מהוונת בקרקע עד לתום תקופת החכירה המקורית שהייתה להם, וכן לתקופת חכירה נוספת של 49 שנים. יצוין ויוטעם כבר כאן, כי החלטה מס' 729 מתייחסת, על פי כותרתה, ל"בניה נמוכה למגורים".

 

דמי היתר – תשלום שגובה המינהל עבור היתר שהוא נותן לחוכר של קרקע עירונית לבצע תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי יעוד או פיצול בקרקע. סמכות המינהל לגבות את דמי ההיתר מעוגנת בהחלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום 19.12.88. על פי הוראת סעיף 3 להחלטה זו, המינהל יגבה את דמי ההיתר כתנאי למתן ההיתר המבוקש, אלא אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת. בנוסף, בסעיף 4א להחלטה זו נקבע, כי סכום דמי ההיתר עבור תוספת בניה עומד על 40% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות, ובחכירה מהוונת – על 51%. בסעיף 7 להחלטה זו נקבע עוד, כי חוכר אשר שילם היטל השבחה בגין זכויות הבניה, זכאי להחזר מהמינהל של מחצית מהיטל ההשבחה. 

 

בסעיף 2 להחלטה זו, מוגדרת "תוספת בניה" בזו הלשון:

 

"תוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית, ובלבד שיתקיימו התנאים הבאים:

בבניה נמוכה למגורים – לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת.

בבניה גבוהה (רוויה) למגורים – לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, אף יחידה.

... "

 

           לפי הוראתו של סעיף 5 להחלטה זו, לא יגבה המינהל דמי היתר עבור תוספת בניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה לא יעלה על 160 מ"ר.

 

           המשיב ביאר בסיכומיו, כי החלטה 402 בוטלה בינתיים, וכיום קובעת החלטה מס' 933 של מועצת מקרקעי ישראל, כי שיעור דמי ההיתר שיגבה המינהל בגין תוספת בניה עומד על 31% מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות, אך החוכר לא יהיה זכאי להחזר מחצית מתשלום היטל ההשבחה ששילם בגין זכויות הבניה הנוספות.

 

טענות הצדדים בערעור

9.        המערערת טוענת כי חוזה החכירה המקורי (הוא החוזה החל בין הצדדים) אינו מקנה למינהל סמכות לגבות דמי היתר בגין תוספת בניה בנכס, שנעשתה על בסיס זכויות הבניה העתידיות שהיו קיימות על פי התב"ע בעת מבצע ההיוון. לטענתה, בהיעדר הוראה חוזית מפורשת המתיר למינהל לעשות כן, אין יסוד בדין לדרישתו לתוספת תשלום בגין תוספת הבניה. לשיטתה, כל שיכול המינהל לגבות ממנה בגין תוספת הבניה הוא השלמה של דמי ההיוון בגין תוספת השווי של ערך הקרקע. לדידה, שיעור דמי ההיוון הללו עומד על 3.75% או למירב 4.2% מערך התוספת. זאת, בהתבסס על מבצע ההיוון שערך המשיב, במסגרתו שילמו הבעלים הקודמים של הקרקע דמי היוון על החלקה בשיעור 3.75% מערך הקרקע.

 

10.       המערערת מוסיפה וטוענת, כי המדיניות המוצהרת של המינהל, כפי שבאה לידי ביטוי במספר החלטות שלו, מאפשרת לחוכרים בעלי חוזי חכירה ישנים, שהיוונו את זכויותיהם במסגרת מבצע ההיוון, לעדכן את דמי החכירה השנתיים בגין זכויות הבניה הנוספות על פי שיעור התשלום שנקבע במבצע ההיוון, דהיינו 3.75% משווי התוספת. כך, למשל, מפנה המערערת להחלטות מס' 3217 ו-90 של הנהלת המינהל, שקבעו, לטענתה, כי מי שהצטרף בעבר למבצע ההיוון ומבקש לבצע כעת תוספת בניה, שינוי יעוד, ניצול או פיצול, יוכל לשלם 3.75% בלבד מערך תוספת זכויות הבניה כדי להוון את תוספת הזכויות שלו בקרקע שבחכירתו. באופן דומה מצביעה המערערת על החלטה שהתקבלה בכנס משפטני המינהל ביום 3.11.98, לפיה חוכרים שהצטרפו למבצע ההיוון ומבקשים כעת לבצע תוספת בנייה, יוכלו לשלם 3.75% (או אחוז אחר שייקבע על ידי מועצת המינהל) מערך תוספת הזכויות. כן הפנתה המערערת להוראת אגף מס' 1/99, שהורתה, לטענתה, כי שיעור התשלום שעליה לשלם עבור תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה הינו 3.75%, ולמירב 4.2%.

 

11.       עוד טוענת המערערת, כי פירוש לשוני נכון של המושג "ערך הקרקע" כמשמעותו בהחלטה 729 של המינהל (ההחלטה על מבצע ההיוון), הינו שווי המקרקעין, כולל זכויות הבניה העתידיות על פי התב"ע  בעת מבצע ההיוון. לפיכך, לשיטתה, שיעור דמי ההיוון על פי החלטה 729 צריך לחול גם על תוספת הבניה שביקשה לבצע בקרקע. מכאן, לדבריה, כי שיעור דמי ההיוון שמוטל עליה לשלם בגין תוספת הבניה הינו 3.75% משווי התוספת, בדיוק כפי ששילמו היורשות בגין יחידת הדיור האחת שהייתה בנויה על הקרקע.

 

12.       תימוכין לטענתה מצאה המערערת במקרה דומה, המכונה בפיה "פרשת בני ברק", שבו איפשר המינהל לחוכר להוון 5 יחידות דיור במקום יחידה אחת שהייתה קיימת קודם לכן, תמורת 5.5% משווי תוספת זכויות הבניה. לטענת המערערת, אין כל שוני מהותי בין נסיבות המקרה שלפנינו לבין המקרה האמור, ויש להחיל גם עליה הסדר דומה.

 

13.       המשיב טוען, מנגד, כי בסמכותו לגבות דמי ההיתר בגין תוספת הבניה שהחוכרת מבקשת לבצע בקרקע. לשיטתו, סמכות זו נתונה לו על פי החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, ומעוגנת גם בחוזה החכירה החדש, כמו גם בחוזה החכירה המקורי משנת 1949. המשיב מוסיף וטוען, כי לא ניתן להחיל את שיעור דמי ההיוון, כפי שהוחל במסגרת מבצע ההיוון, על דמי ההיתר שנדרשה המערערת לשלם בגין תוספת הבנייה. לטענתו, מטרתו של מבצע ההיוון היתה להוון את תשלום דמי החכירה השנתיים בגין זכויות חכירה קיימות בלבד על פי חוזה החכירה המקורי בין הצדדים, והוא לא נועד להוון דמי חכירה בזכויות עתידיות, שלא נזכרו בחוזה החכירה המקורי. שווי דמי החכירה שהוונו לבקשת החוכרות הקודמות, כך המשיב, נקבע לפי ערכו של הנכס בעת מבצע ההיוון, שהיה בזמנו יחידת דיור אחת בשטח של 125 מ"ר. משכך, לדבריו, לא מתקבל על הדעת להחיל את תנאי מבצע ההיוון גם על בניין בן שמונה יחידות דיור, שכלל לא היה קיים בעת חתימת חוזה החכירה המהוון עם הבעלים הקודמים של הנכס. לטענת המשיב, שיעור דמי ההיתר עבור תוספת בניה בחכירה מהוונת צריך להיקבע על פי הנוהל הנהוג במקרה של תוספת בנייה. נוהל זה נקבע בהחלטה מס' 402 של מועצת מקרקעי ישראל, ועל פיו שיעור דמי ההיוון עומד על 51% מערך הקרקע (כזכור, על-פי החלטה מס' 933, השיעור כיום הוא 31%, ללא החזר מחצית היטל ההשבחה). נוהל זה בא לידי ביטוי גם בחוזה החכירה המהוון החדש, שהמינהל מציע לחוכרים ושעליו חתמה המערערת בשנת 1999.

 

14.       עוד טוען המשיב, כי אף מלשונה של החלטה 729 (ההחלטה על מבצע ההיוון) עולה כי היא נועדה לחול אך ורק על יחידות דיור קיימות, ואין היא חלה ביחס לזכויות בנייה עתידיות. לשיטת המשיב, פירוש הביטוי "ערך הקרקע" ככולל את כל הפוטנציאל הכלכלי הטמון בקרקע, כפי שהמערערת טוענת לו, אינו מתקבל על הדעת. זאת, משום שסותר הוא את לשונה הברורה של החלטה 729 ופוגע פגיעה חמורה באינטרס הכלכלי של המשיב להיות שותף בהשבחת רכושו. בהקשר זה טוען המשיב, כי הוא עצמו הפרשן המוסמך של החלטותיו.

 

15.       עוד התייחס המשיב בסיכומיו להחלטות המינהל שהמערערת הפנתה אליהן בסיכומיה, בתמיכה לטענתה כי יש להחיל את מבצע ההיוון גם על התשלום הנוסף שעליה לשלם למשיב בגין תוספת הבניה. לטענת המשיב, החלטות אלו מעידות על נכונות מסוימת שגילה המינהל להחיל את מבצע ההיוון גם על תוספות בניה מוגבלות, העונות להגדרה של "בניה נמוכה". בקטגוריה זו נכללות, לפי המשיב, תוספות בניה "קלות", מסוג זה שחוכר בונה לצרכי מגוריו שלו, כגון סגירת מרפסת או הוספת חדר, אך קטגוריה זו בוודאי אינה כוללת תוספת של מספר יחידות דיור, שמטרתה להפיק רווח כלכלי עבור יזמים וקבלנים. המשיב ציין בהקשר זה, כי החלטות אלו התקבלו בתקופה שבה המינהל דרש מחוכרים תשלום חד פעמי מהוון של כל ערך זכויות הבניה הנוספות, ולא איפשר להם לשלם את ערך זכויות הבניה הנוספות בתשלומים עתיים. מסיבה זו, כך המשיב, הביע המינהל נכונות מסוימת להפחית בשיעור התשלום שהוא דרש מחוכרים בגין תוספות בניה. המשיב נדרש גם ל"פרשת בני ברק", שהמערערת הביאה בסיכומיה, וטען כי אין בה כדי ללמד על הכלל, משום שבאותו מקרה נפלה שגגה במימוש המדיניות הקבועה של המינהל.

 

16.       בהודעה מטעם המשיב, שנמסרה בעקבות שאלת הבהרה שהצגנו לו באשר לנטען בסיכומיו בעניין זה, הבהיר המשיב כי "לפנים משורת הדין" מוכן הוא לכך שגובה דמי ההיתר יחושב בענייננו בין לפי החלטה 402 ובין לפי החלטה 933, לפי הנמוך בין השניים.

          

דיון

17.       שתיים הן השאלות הטעונות הכרעה בערעור זה. האחת, האם חוזה החכירה המקורי משנת 1949 מאפשר למינהל לגבות מן המערערת תשלום דמי היתר בגין תוספת בניה; והשנייה, מהו שיעור התשלום שעל המערערת לשלם למינהל בגין עליית ערכה של הקרקע בעקבות תוספת הבניה. המערערת טוענת, כי יש להחיל את מבצע ההיוון על שיעור התשלום שנדרשה לשלם למינהל. המשיב טוען, לעומתה, כי מבצע ההיוון הוחל לגבי זכויות בנייה קיימות, ואינו אמור לחול ביחס לזכויות עתידיות שטרם מומשו בעת קביעת שיעורם של דמי ההיוון. אדון בשתי מחלוקות אלו כסדרן.

 

18.       כאמור, סמכות המינהל לגבות מן החוכר תשלום דמי ההיתר בשל תוספת בנייה מתבססת על החלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל (מיום 19.12.1988). החלטה זו מורה, בין היתר, כלהלן:

 

"1. מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) יגבה תשלום (להלן - דמי היתר) עבור היתר שהוא נותן לחוכר של קרקע עירונית להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה (להלן - החכירה המקורית) קודם למתן ההיתר.

דמי ההיתר יגבו עבור היתר לכל אחד מאלה:

     א. 'תוספת בנייה' - תוספת שטח בנייה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית  ...

          1) בבניה נמוכה למגורים – לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת.

          2) בבניה גבוהה (רוויה) למגורים – לא תתוסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, אף יחידה.

3. את דמי ההיתר יגבה המינהל כתנאי למתן ההיתר המבוקש, אלא אם בחוזה החכירה המקורית נקבע אחרת.

4. סכום דמי ההיתר יחושב לפי הכללים הבאים:

עבור תוספת בנייה - 40% (בחכירה מהוונת- 51%) מהערך המעודכן של זכויות הבנייה הנוספות

(...)

5. למרות האמור בסעיף 2א' לעיל לא יגבה המינהל דמי היתר עבור תוספת הבניה למגורים אם שטח המבנה הקיים יחד עם שטח תוספת הבניה המבוקשת לא יעלה על 160 מ"ר ..." ההדגשות שלי – ד' ח').

 

 

           בהסתמך על החלטה זו, נוהג המינהל לגבות מהחוכרים דמי היתר עבור תוספת בנייה בקרקע המוחכרת. בחוזים המהוונים החדשים קיימת הוראה מפורשת המאפשרת למינהל לעשות כן. לעומתם, בחוזים הישנים, שנחתמו טרם המעבר לשיטת התשלומים המהוונת, לא הייתה הוראה אחידה ומפורשת המאפשרת למינהל לגבות "דמי היתר", שכן מושג זה טרם בא  לעולם.

 

19.       אין חולק כי חוזה החכירה החדש שנכרת בין היורשות למינהל בשנת 1996, וכמוהו גם חוזה החכירה החדש שנעשה בין המערערת למינהל בשנת 1999, הינם חוזים השייכים לסוג החוזים המהוונים החדשים, בהם קיימת כאמור הוראה המחייבת את המערערת בתשלום דמי היתר למינהל בגין תוספת בניה. ברם, על פי הסכמת הצדדים בגלגולו הקודם של ערעור זה, החוזה המקורי משנת 1949 הוא החוזה שחל ביניהם. משכך, יש  לבחון מקרוב האם גם בחוזה המקורי קיימת הוראה דומה, המאפשרת גביית דמי היתר עבור תוספת בניה.

 

20.       סעיפים ה ו- ו לחוזה המקורי מורים כלהלן:

 

"ה. ערך הנכסים המוחכרים לגבי דמי חכירה יהיה ערך הקרקע המוחכרת כשהיא לעצמה בלי הבנינים והוא נקבע כיום בסכום של 100 לא"י (מאה לירות ארץ-ישראליות) ...

 

ו. החוכר מחויב לשלם לקרן [הקרן הקיימת לישראל – ד' ח'] מיום התחלת החכירה עד להערכה חדשה דמי חכירה שנתיים במיכסת 3% מערך הנכסים המוחכרים ... ".

 

           סעיף יג לחוזה החכירה המקורי מתייחס לאפשרות של תוספת בנייה על ידי החוכר:

 

"במקרה אם החוכר ירצה לבנות שטח יותר גדול מאשר 125 מטר מרובע ...הוא מחויב לקבל הסכמה בכתב מאת הקרן למפרע [צריך להיות "מראש" - ד' ח'], ולקרן הזכות להתנות, כי תמורת הסכמתה תיעשה תיכף הערכה חדשה של הקרקע לפי הפרוצדורה של סעיף י' של החוזה הזה ... והחוכר יהיה מחויב לשלם לקרן דמי חכירה שנתיים במכסת 4% מערך האדמה לפי ההערכות האלה במילואן מיום נתינת ההסכמה ובתשלומים חצי שנתיים" (ההדגשות שלי – ד' ח')?.

 

           העולה מהוראות סעיף זה שבחוזה החכירה המקורי, כי במקרה של בנייה נוספת, תתבצע הערכה חדשה של הקרקע, ותשלום דמי החכירה השנתיים, שעמדו על 3%, יוגדלו ל-4% מערך הקרקע, בהתאם לעליית ערך הקרקע.

 

21.       שלא כטענת המשיב, לשונו המפורשת של הסעיף אינו מורה כי המחכיר יוכל לגבות מן החוכר דמי היתר בעד מתן הסכמתו לבניה נוספת. לעומת זאת, הסעיף קובע כי המחכיר רשאי להעלות את שיעור דמי החכירה השנתיים במקרה של בניה נוספת על ידי החוכר. מכאן, שהמשיב רשאי לגבות מהמערערת תשלום נוסף בגין תוספת הבניה, אך תשלום זה אינו בגדר "דמי היתר", כי אם תשלום המגלם את עליית ערך הקרקע בגין תוספת הבניה. מסקנה זו אין בה כל רבותא, משום שסוגיה זו כבר הוכרעה באופן זהה בפסיקתו של בית משפט זה בע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל, פ"ד נו(1) 241 (להלן - עניין הדר). נקבע בו, כי אין להתיר למינהל להתנות את הסכמתו להוספת בנייה בתשלום "דמי היתר", בניגוד להסדר של "הגדלת דמי החכירה" שנקבע בחוזה החכירה המקורי. בהידרשו להחלטה מס' 402, בה נקבע כזכור ההסדר של "דמי היתר", אמר השופט אנגלרד (בהסכמת המשנה לנשיא לוין והשופטת פרוקצ'יה):

 

"בהחלטה זו יש התייחסות ישירה לאפשרות כי חוזה החכירה הקיים אינו מאפשר גבייה של דמי היתר. נאמר שם כי את דמי ההיתר יגבה המינהל, בלתי אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת. הקביעה בחוזה החכירה כי המינהל זכאי לדמי חכירה מוגדלים במקרה של הוספת בנייה היא 'קביעה אחרת', ומשום כך יש בה כדי לשלול את יכולתו של המינהל לדרוש דמי היתר שהם בבחינת הגדלת התמורה מעבר לסכומים שנקבעו בחוזה החכירה, וזאת על-פי החלטתו של המינהל עצמו" (שם, בעמ' 253).

 

ולמטה מכך,  סיכם השופט אנגלרד בדברים היפים גם לענייננו:

 

"התוצאה היא כי החוזה המקורי הוארך על-ידי המינהל והוא כולל בתוכו את התניה המסדירה את התמורה במקרה של הוספת בנייה. בנסיבות אלה אין המינהל רשאי לשנות באופן חד-צדדי את ההסדר של הגדלת דמי החכירה ולהעמיד תחתיו הסדר של דמי היתר" (ראו גם ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28).

 

           בסיכומיו מציין המשיב, כי בעקבות פסק הדין בעניין הדר, מקום בו חוזה החכירה מחייב את החוכר בתשלום דמי חכירה עתיים מוגדלים בשל עליית שווי הקרקע עקב תוספת בנייה, אין המינהל דורש עוד (בניגוד לנוהגו קודם לכן) מבעל חוזה החכירה הישן, שהשתתף במבצע ההיוון, לשלמם בתשלום מהוון חד פעמי. המשיב פירט את הנוהל הקיים אצלו מאז ניתן פסק הדין בעניין הדר, על פיו מוצעות לחוכרים אחת משתי דרכי התשלום הבאות: דרך אחת היא תשלומים עתיים, דהיינו, דמי חכירה שנתיים בשיעור מוגדל, כפי שנקבע בחוזה החכירה הישן שחל עליהם. בענייננו, המדובר בדמי חכירה שנתיים מוגדלים בשיעור של 4% מערך תוספת השווי של הקרקע. הדרך האחרת היא, תשלום מהוון חד פעמי בשיעור של 51% מערך תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה. שתי האפשרויות האלה הוצעו למערערת, אך היא מבקשת דרך שלישית, לפיה תשלם למינהל תשלום מהוון חד פעמי בשיעור של 3.75% (או למירב 4.2%) מעליית ערך הקרקע עקב תוספת הבנייה.

 

22.       אפשרות שלישית זו שמציגה המערערת, נסמכת על טענתה כי יש להחיל את תנאי מבצע ההיוון על שיעור התשלום שהיא נדרשת לשלם בגין עליית ערך הקרקע בעקבות תוספת הבניה בנכס. ההחלטה על מבצע ההיוון נתקבלה, כזכור, במסגרת החלטה מס' 729 של מועצת מקרקעי ישראל (משנת 1995), המורה לאמור:

 

"הנדון: מבצע היוון דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה - בנייה נמוכה למגורים ...

1.על מנת לאפשר לחוכרי המינהל המתגוררים ביחידות דיור שנבנו בבניה נמוכה, בתנאי חכירה על פי חוזים לא מהוונים, להשתחרר מן הצורך בתשלום דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה בעת העברת זכויות, ייתן המינהל לחוכרים אלו את האפשרות להוון זכויותיהם בנכס בתנאים מועדפים.

2. סכום ההיוון יחושב לפי 3.75% מערך הקרקע כפי שיקבע בשומה מעודכנת ולא פחות מפי 9 מדמי החכירה השנתיים הנוכחיים, הגבוה מבין השניים.

3. חוכרים אשר ישלמו את סכום ההיוון, יחשבו לחוכרים בתנאי חכירה מהוונים ליתרת תקופת החכירה על פי החוזה שבידיהם ולתקופת חכירה נוספת (יובל) בת 49 שנים נוספות ..." (ההדגשות שלי - ד' ח').

 

 

           עולה מלשון החלטה זו, כי מבצע ההיוון חל על יחידות דיור שנבנו בבנייה נמוכה, המשמשות למגורי החוכרים. בוודאי אין עולה מממנה, כי המבצע יחול על בניין רב קומות (בנייה רוויה) שיבנה החוכר בעתיד, במטרה להפיק תועלת כלכלית מן הקרקע המוחכרת. תכלית ההחלטה, כפי שעולה בבירור מנוסחה, הוא לאפשר לחוכרים להוון את זכויותיהם ביתר קלות בנכס הקיים בידיהם בעת מתן ההחלטה. ממילא מובן הדבר, כי מבצע ההיוון נועד לחול על בנייה קיימת, ולא על כל בנייה עתידית שתיעשה בנכס. התכלית הכלכלית העומדת מאחורי מבצע ההיוון היא להעניק הנחה משמעותית בתשלום דמי החכירה. מטבע הדברים, ניתן להצדיק מתן הנחה זו כשמדובר באדם פרטי המתגורר בדירתו, אך לא כן כשמדובר בבניית יחידות דיור רבות נוספות, המבוצעת על ידי חברה קבלנית למטרות רווח. המסקנה המתבקשת מדברים אלו היא, שאין להחיל את תנאי מבצע ההיוון על שיעור התשלום שנדרשה המערערת לשלם למשיב בעבור תוספת בנייה בקרקע שהיא חוכרת מידיו.

 

23.       טוענת המערערת, כי יש לפרש את המונח "ערך הקרקע" בהחלטה מס' 729 ככולל בתוכו גם את זכויות הבנייה העתידיות של הקרקע על פי התב"ע, ומשכך, לטענתה, אף התשלום בגין תוספת הבניה צריך להיעשות על פי השיעור הקבוע בהחלטה זו, קרי 3.75% מערך תוספת השווי. אין בידי לקבל טענה זו. שני טעמים לכך.

 

           ראשית, בחוזה החכירה המקורי צוין כי "ערך הנכסים המוחכרים לגבי דמי-חכירה יהיה ערך הקרקע המוחכרת כשהיא לעצמה בלי הבנינים" (שם, סעיף ה'; ההדגשה שלי – ד' ח'). משבחרה המערערת לדבוק בחוזה החכירה המקורי, הרי שיש להידרש לכל הוראותיו, ובכלל זה להגדרת "ערך הקרקע" כפי שמובאת בהוראות החוזה.

 

           שנית, פירוש המונח "ערך הקרקע" בהחלטה מס' 729 ככולל את כל הפוטנציאל הכלכלי הטמון בקרקע, לרבות בנייה גבוהה (רוויה), סותר את תכליתה המפורשת של החלטה זו, המתייחסת ליחידות דיור בבנייה נמוכה. כך עולה בבירור הן מכותרת ההחלטה והן מתוכנה, כפי שהובאו לעיל.

 

24.       מוסיפה המערערת וטוענת, כי קיימות מספר החלטות של הנהלת המינהל המורות להחיל את מבצע ההיוון גם על שיעור התשלום שנדרשים חוכרים בעלי חוזים ישנים לשלם עבור עליית ערך הקרקע עקב תוספת בנייה. בין החלטות אלו מנתה המערערת את החלטת ההנהלה מס' 3217, מיום 2.12.98 (להלן – החלטה 3217), ואת החלטה מס' 90, מיום 22.1.97 , (להלן – החלטה 90). כן הפנתה להוראת אגף חוכרים 1/99 מיום 14.1.99 (להלן – הוראת אגף 1/99), וכן לדברים שנאמרו בכנס פנימי של משפטני המינהל מיום 3.11.98. מפאת חשיבות הרבה שהמערערת מייחסת להחלטות הנזכרות, כמו גם להוראת האגף ולדברים שהושמעו בכנס המשפטנים, נתייחס להלן לכל אחד מהם.

 

25.       החלטה מס' 90, שכותרתה "תוספת בניה בחוזים ללא דמי היתר", מורה כך:

 

"קיימים במינהל חוזי חכירה אשר על פיהם אין אפשרות לגבות דמי היתר בתוספת בניה ... אולם מחייבים הערכה חדשה ותשלום דח"ש [דמי חכירה שנתיים] מעודכן. חוכרים מסוג זה היוונו במסגרת מבצע היוון עד 160 מ"ר ומבקשים היום להוסיף תוספת בניה ... על פי ההסכם הישן שכן לא קיבלו תחתיו חדש. ... הצוות דן במספר אלטרנטיבות וסיכם להמליץ בפני הנהלת המינהל כדקלמן:

1. לגבות בגין התוספת 3.75% מערך התוספת כמו מבצע ההיוון.

2. החלטה זו תחול על נכסים שהוונו בבניה נמוכה.

3. חוכר אשר יסרב להצעה האמורה וידרוש לפעול ע"פ החוזה, הפעולה עפ"י החוזה תיעשה על כל תגיו ותנאיו, דהיינו עדכון דח"ש על בסיס שומה חדשה וגבייתם בשיעור שנקבע בחוזה (דהיינו בין 1%-4% מערך הקרקע) ... " (ההדגשה שלי – ד' ח').

 

           מלשון ההחלטה עולה בבירור כי היא חלה על נכסים שהוונו בבניה נמוכה, וכי היא לא נועדה לחול על בניין גבוה, דוגמת זה שהקימה המערערת בקרקע. משכך, ברי כי המערערת אינה באה בגדריה של החלטה זו.

 

26.       החלטה נוספת שהמערערת נדרשה לה בהרחבה, הינה החלטה מס' 3217, המציגה בפירוט את הבעיה ואת פתרונה, כלהלן:

 

"הצגת הבעיה:

יש במינהל חוכרים שבידיהם חוזי חכירה הקובעים כי המינהל לא יטיל על החוכר ... תשלום בעד מתן הסכמתו לבניה נוספת. לעומת זאת החוזים קובעים כי המינהל רשאי להעלות את דמי החכירה השנתיים במקרה של בניה נוספת על ידי החוכר. חלק מהחוכרים שהיו בידיהם חוזים מהסוג האמור לעיל והצטרפו למבצע ההיוון, הוחתם על חוזי חכירה חדשים מהוונים הנהוגים היום במינהל. החוזים החדשים קובעים כי המינהל רשאי לגבות דמי היתר בעד מתן הסכמתו לתוספת בניה ... בהקשר זה מתעוררות מספר שאלות ... (3) איזה תשלום יש לגבות מחוכרים אלו כאשר מבוקשת הסכמת המינהל לתוספת בניה ... לאור העובדה שהחוזה שבידיהם אינו מתיר למינהל לגבות תשלום בגין בניה נוספת, אך מתיר למינהל להעלות את הדח"ש [דמי חכירה שנתיים]? ".

 

           ולמטה משורות אלו:

 

"הצגת הפתרון: 

שאלות אלו נדונו בפורום המשפטי שהתקיים ביום 3.11.98 בהשתתפות מנהל המינהל והיועצים המשפטיים במינהל, בעקבות חוות דעתה של עו"ד אביטל טל ממחוז מרכז מיום 14.10.98. חוות הדעת הנ"ל מצורפת בזה, ובה פירוט נרחב יותר של הבעיה והנימוקים שבבסיס הפתרון. בפורום המשפטי הנ"ל הוחלט כדקלמן: 1 ...

2.א. לחוכרים עימם נחתם חוזה חדש מהוון יש לאפשר להנות מתנאי החוזה המקוריים, בתקופת החכירה הנוכחית, ככל שתנאים אלו מיטיבים עמם לעומת תנאי החוזה המהוון, כמפורט בפסקה ב' להלן.

ב. חוכרים שחוזה החכירה המקורי שלהם (בין אם חתמו על חוזה חכירה חדש מהוון ובין אם לאו) אינו מתיר למינהל לגבות תשלום בעד בניה נוספת אך מתיר למינהל להעלות את הדח"ש, שהצטרפו למבצע ההיוון ומבקשים כעת לבצע תוספת בניה ... בתקופת החכירה הנוכחית, יוכלו לשלם 3.75% (או אחוז אחר שיקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל) מערך תוספת הזכויות ויראו את תוספת הזכויות כמהוונת. לעניין סעיף זה תוספת זכויות לרבות תוספת בניה ... חוכרים שיסרבו להוון את התוספת כאמור, ינהג איתם המינהל בהתאם לחוזה המקורי שלהם, דהיינו פטור מדמי היתר ועדכון דח"ש.

ג. לגבי חוכרים כאמור אשר נחתמו עימם חוזים חדשים ושילמו דמי היתר כתנאי לחתימת המינהל על תוכניות בניה, יש לאפשר קבלת החזר כספי, באישור היועץ המשפטי המחוזי, תוך גביית דמי היוון בגובה 3.75% מערך תוספת הזכויות כאמור לעיל, או העלאת הדח"ש כאמור בחוזה החכירה המקורי" (ההדגשות שלי – ד' ח').

 

27.       עולה לכאורה מהחלטה 3217, כי יש לאפשר לחוכרים בעלי חוזי חכירה מהסוג הישן, המעוניינים לבצע תוספת בניה בנכס, לשלם 3.75% בלבד מערך תוספת הזכויות, ויראו את תוספת הזכויות כמהוונת. ברם, כאמור בגוף ההחלטה, היא לא נתקבלה בחלל הריק, אלא התבססה על חוות דעת משפטית שכתבה עו"ד אביטל טל, יועצת משפטית במינהל. חוות דעת זו, המצורפת להחלטה 3217, מתייחסת להחלטה 729 של מועצת מקרקעי ישראל ומפרטת, כפי שיובאו בהמשך, החלטות הנהלה והוראות אגף המציינות במפורש כי שיעור התשלום של 3.75% יחול על "נכסים שהוונו בבניה נמוכה". כך, למשל, בהחלטת הנהלה 90/86 מיום 22.1.97:

 

"... בעיית החוכרים על פי החוזים המיוחדים אשר הצטרפו למבצע ההיוון ומבקשים כעת לבנות בניה חדשה ... הנהלת המינהל אישרה המלצת הצוות ... לפיה: 1. לגבות בגין התוספת 3.75% מערך התוספת כמו במבצע היוון. 2. החלטה זו תחול על נכסים שהוונו בבניה נמוכה. ... " (סעיף ד' לחוות הדעת; ההדגשה שלי – ד' ח').

 

באופן דומה, מזכירה חוות הדעת את הוראות אגף חוכרים 8/97 מיום 3.3.97, המתייחסות ל"תוספת בניה בנכסים מהוונים בבניה נמוכה" (שם, סעיף ה'; ההדגשה שלי – ד' ח').

 

           בהמשך הדברים, חוות הדעת מתייחסת בדיוק לשאלה המתעוררת בענייננו:

 

 "הקושי בפרשנות החלטת ההנהלה והוראות האגף טמון בשאלה האם אלו חלות על תוספת בניה למבנה הקיים בלבד או שמא גם במקרים של תוספת יחידה/יחידות דיור, פיצול מגרש, שינוי ניצול." (שם, סעיף ו1 לחוות הדעת).

 

           בתשובה לשאלה מובאת עמדתו של מר אלי מורד, מנהל בפועל של אגף חמ"ד, לפיה:

 

"החלטת ההנהלה והראות האגף חלות על תוספת בניה למבנה הקיים בלבד ואינן חלות על בקשות ליחידה/יחידות נוספות וכדומה" (סעיף ו3 לחוות הדעת; ההדגשה שלי – ד' ח').

 

 

 

 

           בהמשך חוות הדעת נכתב כי:

 

"לצורך בחינת החלטת ההנהלה/הוראות האגף יש לבחון המונחים כהגדרתם בנהלי המינהל כדקלמן: 'תוספת בניה' – תוספת שטח בניה מקורה למבנה קיים, המשמשת למטרת החכירה המקורית, ובלבד שהתקיימו התנאים הבאים: בבניה נמוכה למגורים – לא תתווסף, בעקבות מימוש תוספת הבניה, יותר מיחידה אחת" (שם, סעיף ו4 לחוות הדעת; ההדגשה שלי – ד' ח').

 

           לבסוף, מסכמת חוות הדעת את נושא החלת מבצע ההיוון על תוספות בניה במילים הבאות:

 

"(א) החלטת ההנהלה התקבלה על מנת לתת פיתרון לסוגיות, כמפורט לעיל, והתייחסה כעולה ממנה הן לתוספת בניה והן לפיצול, לגביהם אושר הפתרון של 3.75% מערך התוספת כמו במבצע ההיוון.

(ב) מהגדרות תוספת בניה ופיצול מגרש עולה כי אלו כוללות לא רק תוספת בניה למבנה הקיים, אלא בתוספת בניה – עד תוספת של יחידת דיור אחת בבניה נמוכה ... " (שם, סעיף ו5 לחוות הדעת; ההדגשה שלי – ד' ח').

 

28.       הנה כי כן, העולה מן הדברים, כי אף שהמינהל היה מוכן להחיל את שיעור התשלום שנקבע במבצע ההיוון על התשלום שחוכרים בעלי חוזי חכירה ישנים נדרשו לשלם בעת שביקשו לבצע תוספת בניה בנכס, הרי שכך רק מקום בו דובר על תוספת בניה של יחידת דיור אחת לכל היותר, בבניה נמוכה. לא ניתן ללמוד מכך, כי המינהל היה מוכן להחיל את שיעור התשלום שנקבע במסגרת מבצע ההיוון גם על שמונה יחידות דיור נוספות, בבניה רוויה, כפי שמדובר בנסיבות הערעור שבפנינו.

 

29.       המערערת הוסיפה והביאה את הדברים הכתובים בהוראת אגף מס' 1/99. הוראה זו הופנתה אל אחראים מחוזיים לחוזים, ועסקה ב"דמי היתר בזיקה להיוון בחוזי חכירה ללא גביית דמי היתר", תוך שהיא מסתמכת על החלטה 3217. וזו לשונה של ההוראה:

 

"א. רקע:

קיים סוג חוזה חכירה על פיו מותר לנצל זכויות בניה נוספות ללא תשלום למינהל. לרוב נקבע באותו סוג חוזה ישן, כי דמי החכירה השנתיים יעודכנו בשיעור מסוים (4%, 5%) ... בזמנו – המינהל נהג להציע לאותם חוכרים תשלום דמי היתר או עדכון דמי חכירה שנתיים, ואף נהגו להחתימם על טופס מיוחד בסימון האפשרות שבחרו. חלק מחוכרים אלה הצטרפו למבצע ההיוון, ולאחר שהיוונו זכויותיהם הגישו בקשה לנצל זכויות בניה נוספות. במסגרת זו הומר חוזה החכירה המיוחד בחוזה חכירה סטנדרטי. הנהלת המינהל נדרשה לנושא בעקבות מסמך מפורט שהוכן ע"י עו"ד א.טל ממחוז מרכז.

 

ב. הנחיות לפעולה:

הנחיות אלו חלות רק על בעל חוזה חכירה מיוחד, אשר היוון את זכויותיו במסגרת מבצע ההיוון.

1.חיוב כספי בעת הגשת בקשה לניצול זכויות בניה נוספות (תוספת בניה, פיצול מגרש, שינוי ניצול). חוכר המחזיק בחוזה חכירה מסוג זה והמבקש לממש זכויות בניה נוספות, לא יידרש לשלם דמי היתר. עדכון דמי החכירה השנתיים בגין זכויות הבניה הנוספות ייקבע על פי שיעור ההיוון התקף כפול ערך התוספת. חוכר שהגיש בקשה למימוש זכויות בניה נוספות עד 31.5.98 – שיעור ההיוון (עדכון דח"ש) הינו: 3.75% מערך התוספת. חוכר שהגיש בקשה למימוש זכויות בניה נוספות החל מ-1.6.98 – שיעור ההיוון (עדכון דח"ש) הינו: 4.2% מערך התוספת. האמור מתייחס לבקשות לתוספת בניה וניתן להחילו על עסקאות פיצול מגרש – והטיפול בבקשה יהיה עפ"י האמור בנוהל תוספת בניה או בנוהל פיצול מגרש – לפי הענין. ... " (ההדגשות שלי – ד' ח').

 

           מן האמור בהוראה זו ביקשה המערערת ללמוד, כי שיעור התשלום שעליה לשלם עבור תוספת השווי של הקרקע בגין תוספת הבניה הינו 3.75%, ולמירב 4.2%. כך, משום שלא היה ביכולתה להצביע על המועד המדוייק בו הגישה המערערת את בקשתה למימוש זכויות הבניה בקרקע, ויתכן, לדבריה, כי הוגשה לאחר 31.5.98.

          

           דא עקא, שהוראה זו נסמכת אף היא על חוות הדעת שעמדה בבסיס החלטה 3217, שכבר התייחסנו אליה בפירוט לעיל. כשם שחוות הדעת הפנתה לנהלי המינהל לצורך בחינת הגדרת "תוספת בניה", אף ההוראה שבפנינו מפנה לנהלים אלו. משכך, כל מה שאמרנו התם יפה גם הכא, ומכאן שאף בהוראה זו אין כדי לתמוך בטענתה של המערערת.

 

30.       המערערת סמכה טענתה גם על הדברים הכתובים במסמך מיום 5.11.08, שכותרתו "סיכום ממפגש יועצים משפטיים שהתקיים בלשכה הראשית ביום 3.11.98". אף האמור בסיכום זה מפנה לחוות הדעת המוזכרת לעיל ומתבסס עליה (שם, סעיף 6). משכך, ברי אפוא כי יש להחיל את האמור בו רק על נסיבות עובדתיות של "בניה נמוכה למגורים", כפי שאלו מוגדרות בחוות הדעת. לאור זאת, אף בדברים אלו אין בכדי להועיל למערערת.

 

31.       המערערת הזכירה עוד את "פרשת בני ברק", שבה חרג המינהל ממדיניותו ונתן לחוכר אפשרות להוון את תוספת זכויותיו בנכס תמורת 5.5% בלבד משווי התוספת בערך הקרקע.  המשיב הסביר בסיכומיו כי בפרשה זו נפלה טעות ביישום אחת מהנחיות המינהל. מקובלת עלי טענת המשיב כי טעות של הרשות אינה יכולה להקנות לאזרח זכות קנויה המבטיחה כי הרשות תוסיף ותנהג באותה הדרך (ראו לעניין זה: בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פד"י מו(1) 191, 206-207). לפיכך, אין המערערת יכולה להיבנות מ"פרשת בני ברק". 

 

32.       לסיכום הדברים עד כה, על המערערת לשלם למשיב תוספת תשלום בגין עליית ערך הקרקע בעקבות תוספת הבניה. לא ניתן לקבל את טענת המערערת, לפיה תוספת תשלום זו תהא בשיעור של 3.75% בלבד משווי התוספת. כך, משום ששיעור תשלום זה, שנקבע במסגרת מבצע ההיוון, מתייחס לתוספת בניה מצומצמת בהיקפה, כהגדרתה בהחלטה 729 "בניה נמוכה למגורים". בגדר תוספת בנייה זו נכללת בנייה נוספת של עד יחידת דיור אחת, בבנייה נמוכה, אך בגדרה לא תבוא תוספת בנייה של בנין רב קומות ובו שמונה יחידות דיור, כפי שביקשה המערערת לפרשה. אכן, "לא הרי קרני חגב כהרי קרני ראם".

 

33.       מסקנה זו תואמת את ההגיון המשפטי והכלכלי העומד בבסיס חוזה החכירה שבין הצדדים. משביקשה המערערת להגדיל פי כמה וכמה את קיבולת הבנייה על הקרקע שאותה היא חוכרת מידי המשיב, נוצרה מציאות חדשה, ומטבע הדברים מציאות זו צריכה לבוא לידי ביטוי גם בתשלום שעל המערערת לשלם למשיב.

 

יפים לענייננו הדברים שנאמרו מפי חברתי השופטת חיות בע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (ניתן ביום 21.3.07) (להלן – פרשת סביוני יבנה):

 

"מכל מקום, אין ספק בעיני כי בעקבות תוכנית המיתאר החדשה שיזמה המערערת ובעקבות המצב התכנוני החדש שנוצר במגרש (שינוי הייעוד ושינוי קיבולת הבנייה), אין המערערת רשאית עוד להסתמך על התמורה ששילמה עבור זכויות החכירה לאחר הזכייה במכרז. זאת משום שאותה תמורה שיקפה את שווי זכויות החכירה בהנחה שהמערערת תקים על המגרש פרויקט של דיור מוגן בשיעור הניצול הקבוע בחוזה הפיתוח ובהתאמה לתוכנית המיתאר שהיתה בתוקף אותה עת. מששינה הפרויקט את פניו והפך לפרויקט מגורים עתיר מבנים ויחידות דיור, רשאי המינהל לדרוש מן המערערת תמורה אשר תשקף את השינוי המהותי שחל בעסקה, כתנאי להמשך ההתקשרות בין הצדדים" (שם, פיסקה 9).

 

           לא נעלם ממני כי בענייננו, להבדיל מפרשת סביוני יבנה, המערערת ניצלה זכויות בנייה עתידיות שהיו קיימות על פי התב"ע כבר בעת מבצע ההיוון, והיא לא נדרשה ליזום תיקון בתוכנית המיתאר כדי ליצור תשתית תכנונית חדשה שתאפשר לה את בנייתו של הבניין הגבוה שהקימה על הקרקע. ואולם, הבדל זה אין בו כדי להוביל למסקנה שונה בענייננו. זאת, משום שעולה מדבריה של השופטת חיות כי לא השינוי במצב התכנוני ובקיבולת הבנייה הוא אשר שימש כטעם העיקרי שביסוד פסק דינה, כי אם הוראות ההסכם שבין הצדדים וציפייתם הסבירה, כעולה, בין היתר, מהמשך דבריה שם, בהם הפנתה לפסק דינו של בית משפט זה, מפי חברי השופט עדיאל, בע"א 5492/04 מצלאוי חברה לבנין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז תל אביב [פורסם בנבו] (ניתן ביום 7.5.06). וכך נאמר במובאה מתוך פסק דין מצלאוי:

 

"משהתמורה ששולמה על-ידי המערערת (ועידה) עבור זכויות החכירה נגזרה מאפשרות הניצול של המגרש, ומשזכויות השימוש במגרש שהוקנו למערערת הוגבלו לניצול קיבולת הבנייה הקיימת, תכליתו והגיונו המשפטי והכלכלי של הסכם הפיתוח מחייבים את המסקנה, שכוונת הצדדים הייתה שהגדלת קיבולת הבנייה תחייב תשלום נוסף. הדעת אינה נותנת, בנסיבות אלו, שציפייתם הסבירה של הצדדים הייתה שהמערערת תהא זכאית לעשות שימוש בקיבולת הבנייה המוגדלת ללא תשלום (שם, פיסקה 11; הדגשה שלי ד' ח')".

 

           דברים אלה מתאימים גם לענייננו, מקל וחומר, בהינתן שהוראות החוזה המקורי קובעות במפורש כי לצורך דמי החכירה יובא בחשבון ערך הקרקע כשלעצמה, בלי הבניינים, וכי אם יבקש החוכר לבנות שטח גדול יותר יהא עליו לקבל את הסכמת קק"ל ולשלם דמי חכירה שנתיים מוגדלים.

 

34.       נוכח כל האמור, דעתי היא כי דין הערעור להידחות. אין להחיל על שיעור התשלום שנדרשה המערערת לשלם בגין תוספת הבניה את תנאי התשלום שנקבעו במסגרת מבצע ההיוון. תחת זאת, על המערערת לשלם למשיב, בהתאם לחוזה החכירה המקורי, דמי חכירה שנתיים מוגדלים בשיעור 4%. במקום תשלום זה, יכולה המערערת (לאור ההבהרה הנ"ל מטעם המשיב) לשלם למשיב תוספת תשלום בשיעור של 51% מעליית ערך הקרקע בעקבות תוספת בנייה ולקבל החזר של מחצית מדמי היטל ההשבחה, או לחלופין, לשלם למשיב לפי הנוהל הקיים כיום תוספת תשלום בשיעור של 31% מערך הקרקע ללא כל החזר עבור היטל ההשבחה ששילמה, לפי הנמוך בין השניים. המערערת תבחר מבין שלוש האפשרויות האמורות את חלופת התשלום המועדפת עליה. אם לא תודיע המערערת למשיב, בתוך שלושים ימים מהמצאת פסק דין זה לידיה, באיזו אפשרות בוחרת היא, אזי תשלם את דמי החכירה השנתיים המוגדלים בהתאם להוראת חוזה החכירה המקורי.

 

           המערערת תשא בשכר טרחת עורך הדין של המשיב בערעור זה בסך 30,000 ש"ח.

 

                                                                                                      ש ו פ ט

 

השופטת מ' נאור:

 

           אני מסכימה.

 

                                                                                                      ש ו פ ט ת

 

השופטת י' חיות:

 

           אני מסכימה.

 

                                                                                                      ש ו פ ט ת

 

 

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין.

 

 ניתן היום, ‏י"ג אדר, תשס"ט (9.3.2009).

 

מ' נאור 54678313-10424/05

 

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט ת

ש ו פ ט

 

 

שלום רב,

 

1.          אחד הטיעונים המרכזיים העומדים לרשות ההתיישבות הכפרית הינו הטיעון על פיו החוכרים בבניה הנמוכה למגורים ('וילות') במגזר העירוני זכו למבצע היוון בשיעור של 3.75% מערך הקרקע, ולפיכך יש להחיל מבצע היוון זה אף על החכירה בבניה הנמוכה למגורים במגזר הכפרי.

 

2.          פרשת אמכל בכור (ע"א 10424/05 אמכל בכור בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל (כבוד השופט ד' חשין) (2009)) היא אחת הפרשות - העדכניות - בה נדונה, בבית המשפט העליון, תחולת מבצעי ההיוון במגזר העירוני.

 

חשיבותה של פרשה זו (פרשת אמכל בכור) הינה במספר היבטים עובדתיים, המבצבצים מבין השיטין, והמלמדים על ה-modus operandi ביחסו של מינהל מקרקעי ישראל אל החוכרים בבניה הנמוכה למגורים ('וילות') במגזר העירוני במרכז הארץ.

 

3.          מספר מילות רקע -

 

הנכס נשוא ההתדיינות היה מגרש בבעלות הקרן הקיימת לישראל. המגרש היה בגבעתיים. גודלו 724 מ"ר. המגרש הוחכר במקורו בשנת 1949; הזכויות בו הועברו למורישים בשנת 1958. יורשי החוכרים (ליתר דיוק: שתי היורשות) היוונו את הנכס, בשנת 1996, במסגרת החלטה מס' 729 ומיד בתכוף, לאחר מכן, התקשרו בהסכם עם חברה יזמית (היא אמכל בכור בע"מ). ההיוון נעשה תמורת 3.75% מערך הקרקע. מיד לאחר ההיוון, נמכרו, כאמור, הזכויות ליזם נדל"ן (חברה קבלנית; היא החוכרת החדשה (אמכל בכור בע"מ)). היות והנכס הוון, כרגיל, העסקה הופטרה לחלוטין מתשלום דמי הסכמה. היזם בנה על המגרש 8 יח"ד במבנה של 4 קומות. סך כל השטח המבונה עמד על 840 מ"ר. השאלה שהיתה במחלוקת הינה מהו המחיר שעל החוכר (יזם הנדל"ן) לשלם עבור תוספת הבניה מעל ל-160 מ"ר הכלולים במסגרת מבצע ההיוון במגזר העירוני.

 

בית המשפט העליון - מפי כבוד השופט ד' חשין - קבע כי החלטת ההיוון (תשלום 3.75% מערך הקרקע) משתרעת על בית יחיד ובו 160 מ"ר; לכן, כל בניה מעבר לסף זה טעונה תשלום דמי היתר. "לפנים משורת הדין", הותר ליזם לבחור את דרך תשלום דמי ההיתר - האם לפי החלטה 402 (תשלום 51% מערך תוספת הזכויות מעל 160 מ"ר במגרש, ובניכוי מחצית מהיטל השבחה), האם לפי החלטה 933 (תשלום 31% מערך תוספת הזכויות מעל 160 מ"ר במגרש) או על פי חוזה החכירה ההיסטורי (משנת 1949) מול הקרן הקיימת לישראל.

 

4.          הנקודות המעניינות בפרשה זו (פרשת אמכל בכור), והמובאות בפסק הדין של בית המשפט העליון בענין זה (שתיים משופטות ההרכב בפרשה זו יושבות אף בהתדיינות סביב החלטה 979 ו-1155) הן כדלקמן -

 


          ראשית,    קביעת התכלית אשר בבסיס מבצע ההיוון במגזר העירוני: הטבה למטרה צרכנית של                                   מגורים

 

5.          בית המשפט העליון קובע, בפרשת אמכל בכור את הקביעה המרכזית הבאה -

 

"התכלית הכלכלית העומדת מאחורי מבצע ההיוון היא להעניק הנחה משמעותית בתשלום דמי החכירה. מטבע הדברים, ניתן להצדיק מתן הנחה זו כשמדובר באדם פרטי המתגורר בדירתו, אך לא כן כשמדובר בבנית יחידות דיור רבות נוספות, המבוצעת על ידי חברה קבלנית למטרות רווח".

 

קביעה זו היא - בעינַי - בעלת חשיבות דרמטית.

 

יש כאן הכרה מפורשת בזכאות המיוחדת החלה מקום בו מדובר ב"אדם פרטי המתגורר בדירתו" להבדיל מיזם נדל"ן או קבלן-בנין. האם הגיון זה אינו חל לגבי חבר קיבוץ, שהוא אדם פרטי, המתגורר בדירתו? - חבר קיבוץ או חבר מושב

 

6.          ההבחנה, העולה מפרשת אמכל בכור, היא בין מטרה צרכנית פרטית של השימוש (העצמי) בדירת מגורים לבין מטרה מסחרית (יזמית); מדוע אין להחיל הבחנה אנליטית זו בכל הארץ, לאורכה ולרוחבה?

 

          "מאי חזית דדמא דידך" - של החוכר במגזר העירוני - "סומק טפי" מזה של החוכר במגזר הכפרי.

 

          אכן, אם מבצע ההיוון מיועד - בריש גלי - להעניק "הנחה משמעותית בתשלום דמי החכירה", מדוע אין מקום להחילו אף על חוכרים במגזר הכפרי המחזיקים בנכס למטרת מגורים?

 

          האם יש תכלית מיוחדת "להעניק הנחה משמעותית בתשלום דמי החכירה" דווקא בגבעתיים (פרשת אמכל בכור), להבדיל מקיבוץ מרחביה או מושב כפר יהושע?

 

          שנית,        הכימות המדויק של ההטבה הכספית לחוכר למגורים

 

7.          נתון כספי, אשר לא פורט בפסק הדין בענין אמכל בכור הינו הכימות המדויק של היקף ההטבה הכספית לחוכר למגורים במגזר העירוני.

 

הנתונים המופיעים בפסק הדין הינם שמדובר ביורשות של חוכרים ותיקים יחסית (משנת 1958); היורשות היוונו את הנכס (מגרש מבונה), כאמור, בשנת 1996 והתקשרו בהסכם עם יזם נדל"ן (היא אמכל בכור בע"מ).

 

8.          ההיבטים הבאים עשויים להיות מאלפים - שיעור תשלום דמי החכירה השנתיים על ידי החוכרים; שיעור התשלום של דמי החכירה המהוונים במסגרת מבצע ההיוון; הפטור המלא מדמי הסכמה ומדמי חכירה שנתיים.

 

אפרט.

 

9.          ההיבט הראשון - שיעור דמי החכירה השנתיים: מהו גובה תשלום דמי החכירה השנתיים (דמי החכירה השוטפים) אשר שולמו בפועל על ידי החוכרים (ה"ה חיים לואיס ומרים כץ) החל מ-1958 (ובהמשך על ידי יורשי החוכרים הללו (גב' יעל כץ וגב' נגה קוטלר)) ועד שנת 1996.

 

יש להניח כי דמי החכירה הללו - באזור מבוקש בגבעתיים - היו סמליים.

 

נתון זה (גובה דמי החכירה השנתיים) הוא חיוני משני טעמים:

 

ראשית, כפי שעולה מתוך שורות פסק הדין (ראו ציטוט סעיף ו' להסכם החכירה בסעיף 20 לפסק הדין), דמי החכירה השנתיים, על פי החוזה, הם בשיעור של "3% מערך הנכסים המוחכרים". יש להניח כי - כמקובל - סכום דמי החכירה השנתיים נותרו נומינליים ולא שיקפו שיעור השווה, בפועל, ל-3% מערך הנכס ואף לא שליש אחוז מערך הנכס.

 

שנית, יושם נא לב כי לפנינו מצב נדיר יחסית בו פסק הדין עצמו - מבית המדרש של בית המשפט העליון - מוכיח, באותות ובמופתים, כי שיעור התשלום המוצהר, במגזר העירוני, של 5% מערך הקרקע בתור דמי חכירה שנתיים, אשר מובא על ידי סעיף 8 לפסק הדין, הוא חסר כל יסוד. צא ולמד: סעיף 8 לפסק הדין פורס - מילה במילה - את ה'דוקטרינה הפורמלית' (או ה'דוקטרינה המוצהרת') של מינהל מקרקעי ישראל ביחס לקרקע עירונית, קרי - "החוכר משלם דמי חכירה ראשוניים בשיעור של 40%-80% מערך הקרקע - מיד עם חתימת חוזה החכירה, ובהמשך משלם הוא דמי חכירה שנתיים בשיעור של 5% מיתרת ערך הקרקע".

 

והנה, חוזה החכירה הספציפי, נשוא פרשה זו ממש בבית המשפט העליון, סותר קביעה זו. מן הסתם, אין בו תשלום של דמי חכירה ראשוניים (ההסכם המקורי הוא משנת 1949; המורישים הם נעברים של הסכם החכירה החל מ-1958). יתירה מזאת. במפורש, מציין סעיף החוזה, המובא על ידי בית המשפט העליון בפרשת אמכל בכור, מספר פסקאות לאחר תיאור ה'דוקטרינה הפורמלית', כי דמי החכירה הם 3% לשנה מערך הנכס, ולא 5% לשנה מערך הנכס.

 

כאמור, לשיטתי, הנקודה המרכזית איננה הסטיה ה'קלה' במישור דמי החכירה השנתיים (3% לשנה במקום 5% לשנה), אלא דרך יישומה של הקביעה החוזית; דעת לנבון נקל כי שיעור זה הוא מהשפה ולחוץ בלבד. מה לי 3% מערך הקרקע לשנה ומה לי 5% מערך הקרקע לשנה, אם שווי הקרקע ממנו מחושבים דמי החכירה השנתיים הוא סמלי, לעג לרש?

 

עד כאן באשר להיבט הראשון ביחס לכימות המדויק של ההטבה הכספית לחוכר למגורים במגזר העירוני.

 

נודעת חשיבות רבה לאיתור גובה דמי החכירה השנתיים הללו.

 

10.       ההיבט השני - שיעור התשלום של דמי החכירה המהוונים במסגרת מבצע ההיוון

 

אין צורך לומר כי בעלות זכות החכירה בנכס (היורשות) קפצו על החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 729 (מה-26 ביולי 1995) - אחת מאבני הדרך המרכזיות של מבצע ההיוון במגזר העירוני - כמוצאות שלל רב.

 

ואכן, מינהל מקרקעי ישראל גילה יעילות מפתיעה ביישום מבצע היוון זה בעשרות אלפי יחידות דיור - יקרות מפז - באזור מרכז הארץ (גוש דן). כמפורט בפסק הדין, כבר ב-27 במאי 1996 (עוד בטרם חלפה שנה תמימה ממועד אישור מבצעי ההיוון) כבר נחתם - בבחינת ישועת ה' כהרף עין - חוזה החכירה המהוון במסגרת מבצע ההיוון; ראו סעיף 2 לפסק הדין.

 

מבצע ההיוון קבע את שיעור התשלום בגין היוון מלא של זכויות לבניה נמוכה למגורים במגזר העירוני על 3.75% מערך הקרקע או פי תשעה מדמי החכירה השנתיים, לפי הגבוה מביניהם.

 

על רקע זה, איתור הסכום המדויק ששולם במסגרת מבצע ההיוון מהווה נתון משמעותי. הנח, למשל, כי שולמו 50 א' ₪. אם אכן שולמו 50 א' ₪, הרי ששווי הקרקע הוערך ב-1.3 מ' ₪ ודמי החכירה השנתיים לא עלו על כ-5,500 ₪ בשנה (פי תשעה).

 

למיטב ידיעתי, ברוב רובם של המקרים, הרכיב הגבוה מבין השניים - פי תשעה מדמי החכירה השנתיים או 3.75% מרכיב הקרקע (על פי טבלת ערכי קרקע) - היה הרכיב של 3.75% מערך הקרקע; מכאן, אתה למד - והדבר נגזר כענין לוגי-הוכחתי - כי דמי החכירה השנתיים בבניה הנמוכה למגורים במגזר העירוני עמדו, באופן טיפוסי, על פחות מ-0.4% מערך הקרקע לשנה (0.41666 = 9: 3.75).

 

11.       ההיבט השלישי - הפטור המלא מדמי הסכמה ומדמי חכירה שנתיים

 

יש להדגיש את היקף ההטבה העצום הכרוך במבצע ההיוון במגזר העירוני. תשלום דמי ההיוון הסמליים (3.75% מערך הקרקע) פוטר לחלוטין את החוכר העירוני למטרת מגורים - לצמיתות - מהמשך תשלום דמי חכירה שנתיים כלשהם; כמו כן, תשלום סמלי (ליתר דיוק: מגוחך) זה, משחרר את החוכר העירוני למטרת מגורים מתשלום דמי הסכמה לממ"י.

 

צא ולמד: בפרשת אמכל בכור חכר החוכר המקורי, בשנת 1949, מגרש ובו יחידת דיור אחת ויחידה. זו זכות החכירה אשר הועברה אל המורישים בשנת 1958. והנה, לימים חלו שינויים מפליגים בתכנית המתאר. נפל ברשות החוכר רווח הון עצום, פרי עליה מטאורית בערך הקרקע. מדוע זה שהוא יופטר מתשלום דמי הסכמה שעה שכל בעל נחלה במושב עובדים או בכפר שיתופי נאנק תחת נטל מעיק של דמי הסכמה?!

 

שוב, נודעת חשיבות רבה לאיתור גובה התשלום המדויק ששולם על ידי היורשות של הנכס במסגרת מבצע ההיוון.

 

טול את נתוני תשלום דמי החכירה השנתיים ה'סמליים' על ידי ישוב כפרי, חוכר בתנאי נחלה, בישראל. אם יש לו לאותו קיבוץ או מושב מאה נחלות, הרי שהוא שילם מאז שנת 1996 מועד מבצע ההיוון במגזר העירוני - הינו: חמש עשרה שנות חכירה - קרן (ללא ריבית) של למעלה מ-1.0 מיליון ₪. ההתיישבות נשאה, איפוא, בתשלום מצטבר של דמי חכירה שנתיים 'סמליים' בהיקף של כ-600 מ' ₪, מאז הימים העליזים של מבצע ההיוון במגזר העירוני. כל זאת, בנוסף למילארדי השקלים (קרן בלבד) ששולמו - אף לפי גרסת ממ"י - במשך עשרות שנים בידי ההתיישבות. עד מתי יימשך מיתוס זה של 'דמי חכירה סמליים'?

 

12.       לאחר שעמדנו על קביעת התכלית אשר בבסיס מבצע ההיוון במגזר העירוני למגורים (הנקודה הראשונה) ואמרנו מילים אחדות ביחס לכימות המדויק של היקף ההטבה הכספית לחוכר למגורים במגזר העירוני (הנקודה השניה), מן הראוי לעמוד על הנקודה השלישית, הראויה לתשומת לב בפרשת אמכל בכור; הנכונות של מינהל מקרקעי ישראל להארכת חוזה החכירה ההיסטורי (מ-1949)  חרף חתימת חוזה במסגרת מבצע ההיוון (ב-1996).

 

לאחר מכן, יש להאיר את הסוגיה (המוזנחת בשיח הפנים-התיישבותי) של האפליה בין המגזר העירוני והמגזר הכפרי ביחס לזכויות הבניה מעל ל-160 מ"ר במגרש.

 

          שלישית,   הארכת חוזה החכירה ההיסטורי (ההסכם עם קרן קיימת לישראל) חרף חתימת חוזה                                    במסגרת מבצע ההיוון.

 

13.       חוזה החכירה בפרשת אמכל בכור היה, במקורו, חוזה מול הקרן הקיימת לישראל, משנת 1949. במסגרת 'מבצע ההיוון' במגזר העירוני נחתם חוזה חדש. חוזה זה היה משנת 1996. בתחילה, דבק מינהל מקרקעי ישראל בעמדתו כי החוזה המחייב הינו חוזה החכירה החדש משנת 1996; לפיכך, החוכר אינו זכאי ליהנות - מלכתחילה - מתנאי חוזה החכירה המקורי (החוזה משנת 1949). במסגרת הליך קודם (ע"א 8119/03 אמכל בכור בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל (2005)), הסכים מינהל מקרקעי ישראל, חרף טענתו הראשונית, לראות בנוסח חוזה החכירה המקורי כחוזה תקף המסדיר את היחסים בין הצדדים. מינהל מקרקעי ישראל הוסיף כי הבסיס לנכונות זו אינו בא "מטעמים של פירוש חוזה אלא מטעמי מדיניות".

 

החשיבות של ענין זה נעוצה בנכונות מינהל מקרקעי ישראל להכיר בתוקף של חוזה חכירה היסטורי, חרף העובדה שנחתם - במסגרת מבצע היוון - חוזה חכירה חדש.

 

הכרה זו היא בעלת השלכות מעשיות.

 

כך, למשל, חוזה החכירה ההיסטורי קבע כי אם החוכר יבנה בניה נוספת בנכס (מעבר לקיבולת המקורית של חוזה החכירה), הרי שתיעשה הערכה חדשה (שומה חדשה) של ערך הקרקע והחוכר יידרש לשלם דמי חכירה שנתיים בשיעור של 4% מערך הקרקע.

 

14.       בסופו של יום, במסגרת פסק הדין בפרשת אמכל בכור, נקבע כי החוכר רשאי לשלם עבור תוספת הבניה מעל ל-160 מ"ר את השיעורים הקבועים בהחלטות המועצה או דמי חכירה בשיעור החוזי של 4% לשנה.

 

ודוק, לפנינו מצב בו חוכר למגורים במגזר העירוני קָצַר את ההנאה הכרוכה במבצע ההיוון העירוני (3.75%), ולאחר כל זאת, עדיין נתונה לו זכות הבחירה - תשלום דמי היתר בשיעורים הקבועים בהחלטה 402 או החלטה 933 או בהתאם להוראות חוזה החכירה המקורי.

 

עוד יוסף כי פסיקה זו בענין אמכל בכור - והיא משנת 2009 - אינה מתיישבת עם החלטה 1054 של מועצת מקרקעי ישראל ('תחולת החלטות מועצת מקרקעי ישראל על חוזי חכירה פרטניים') מה-27 ביולי 2005.

 

במה דברים אמורים?

 

15.       החלטה 1054 של מועצת מקרקעי ישראל - המופעלת תדירות כנגד ההתיישבות הכפרית - קובעת כי "חוכר המבקש למצות זכויות שבחוזה החכירה הפרטני, אשר הינו צד לו, המיטיבות ביחס להסדרים תקפים שנקבעו ע"י מועצת מקרקעי ישראל בהחלטותיה, לא יהא זכאי להקלות ולתנאים מיטיבים לפיהם נוהג המינהל עפ"י החלטות מועצת מקרקעי ישראל המאוחרות למועד תחילת החכירה, ויחולו עליו לכל דבר וענין, הוראות חוזה החכירה הפרטני".

 

אין ספק, כי מבצעי ההיוון במגזר העירוני משתייכים "להקלות לתנאים מיטיבים לפיהם נוהג המינהל עפ"י החלטות מועצת מקרקעי ישראל"; עוד פשוט, כי הטבה זו היא מאוחרת "למועד תחילת החכירה". לפיכך, דומה כי אם אכן החלטה 1054 היא חוקית, אין כלל חשיבות לנוסח הספציפי של חוזה החכירה לדורות ההיסטורי; הרי, לפי החלטה 1054, החוכר, אשר נהנה ממבצעי ההיוון, כלל אינו זכאי לתנאים מיטיבים מכוח "חוזה החכירה הפרטני". לכן, אילו בית המשפט העליון היה לוקח ברצינות את החלטה 1054 בוודאי שלא היה מקום להעמדת האפשרות החוזית (דמי חכירה של 4% לשנה) בפני החוכר, בכל הנוגע לעלות ניצול הזכויות שמעל ל-160 מ"ר.

 

בכל אופן, עיקר הנקודה כאן הינה העובדה שממ"י מוכן לראות - כענין שבמדיניות - בחוזה החכירה ההיסטורי של החוכר למטרת מגורים במגזר העירוני כחוזה התקף בין הצדדים, וזאת אף על פי שבמסגרת מבצע ההיוון נכרת חוזה בנוסח החדש.

 

16.       זו השעה לקרב מבט אל סוגיה אשר נדחקה לקרן זווית. זו הסוגיה של גובה התשלום בגין בניה נוספת מעבר לתקרה הבסיסית של 160 מ"ר.

 

17.       רביעית,    דרישת התשלום עבור הבניה הנוספת מעבר לתקרה המותרת של 160 מ"ר

 

בעידן המודרני, יחידות המגורים הטיפוסיות - הן במגזר העירוני והן במגזר הכפרי - הולכות וגדלות. באופן קונקרטי בתים שהם בעלי גודל העולה על 160 מ"ר נהפכו לחזיון נפרץ במקומותינו, בעיר ובכפר.

 

18.       בעוד שההתיישבות הכפרית מתמקדת בעיוות - הקשה והעמוק - סביב היוון בזכות בבית המגורים לגבי התקרה המותרת הבסיסית (160 מ"ר), זאת אומרת, תשלום של 3.75% מערך הקרקע במגזר העירוני לעומת תשלום של 33% בתוספת מע"מ (כ-38%) מערך הקרקע במגזר החקלאי, הרי שהלך ונוצר פער - עצום ורב - בניגוד לדין הבניה שהיא מעל ל-160 מ"ר; והדברים מצריכים דיוק ועיון.

 

טול שלושה מקרים - בית בבניה נמוכה במגזר העירוני, בית במושב עובדים או כפר שיתופי, בית בקיבוץ.

 

19.       כרגיל, בית בבניה נמוכה במגזר העירוני נכלל, במסגרת מבצע ההיוון, זאת אומרת - החוכר במגזר העירוני למגורים (בניה נמוכה) שילם 3.75% מערך הקרקע תמורת היוון סך של 160 מ"ר.

 

יושם נא לב היטב כי ההצדקה המשפטית (והערכית) למבצע ההיוון במגזר העירוני היתה כי מדובר בהיוון של 160 מ"ר בלבד, קרי - יחידת מגורים בגודל סביר. מבצע ההיוון לא כלל את חתימת מינהל מקרקעי ישראל על שיק פתוח ללא מגבלה על היקף הבניה. ההפך הוא הנכון. התפיסה העומדת בבסיס מבצע ההיוון במגזר העירוני הינה שהחוכר רוכש את מלוא הזכויות עד ל-160 מ"ר; לעומת זאת, על כל בניה העולה על 160 מ"ר בשטח המגרש, הרי שזכויות אלו נותרות באמתחתו של מינהל מקרקעי ישראל.

 

20.       הנה כי כן, ככל שהדברים נוגעים לזכויות הבניה שמעל ל-160 מ"ר לכל יחידת דיור במגרש, צריך לחול דין אחד לחוכר העירוני למגורים ולחוכר הכפרי למגורים. הרי, הזכויות הללו הן חלק מנכסי מינהל מקרקעי ישראל. הן לא נכללו במסגרת מבצע ההיוון העירוני. הן ירצה החוכר לעשות בהן שימוש - יתכבד וירכוש זכויות אלו.

 

ואכן, במהלך שנות ה-90 של המאה הקודמת חל שיוויון מהותי בהסדר הרלבנטי לגבי רכישת זכויות מגורים אלו, הווי אומר - הזכויות שמעל ל'חבילה הבסיסית' של ה-160 מ"ר.

 

שיוויון זה מתבטא, דרך משל, בשתי ההחלטות אשר הסדירו סוגיה זו - החלטה 402 במגזר העירוני והחלטה 471 במגזר הכפרי-משפחתי.

 

21.       החלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל ('תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד, פיצול בקרקע עירונית - דמי היתר') מה-19 בדצמבר 1988 הסדירה את דין תשלומים אלו (הלא הם דמי ההיתר) בגין שימוש בזכויות נוספות. מסגרת התשלום עמדה על 51% "מהערך המעודכן של זכויות הבניה הנוספות" (סעיף 4(א) להחלטה 402). החוכר אשר חויב עבור פעולה זו (בניה נוספת מעל ל-160 מ"ר) בתשלום היטל השבחה היה זכאי להחזר מאת ממ"י בשיעור השווה ל"מחצית מהיטל ההשבחה ששילם, או מחצית מדמי ההיתר, הנמוך מבין השניים" (סעיף 7 להחלטה 402).

 

22.       במקביל, החלטה 479 של מועצת מקרקעי ישראל ('בניה למגורים בנחלות ובמשקי עזר במושבי עובדים, כפרים שיתופיים ובמושבות') מה-31 בדצמבר 1990 קבעה - ראו סעיף 1(4) להחלטה 479 - כי "בעד בניה שמעל ל-160 מ"ר ברוטו ביחידה הראשונה וביחידה השניה בנחלה, ובעד בניה שמעל ל-55 מ"ר ברוטו של היחידה השלישית (להלן - בניה נוספת) יגבה המינהל דמי הית;ר בשיעור 51% מערך הקרקע של זכויות הבניה הנוספת.

החלטה 479 לא כללה זכאות להפחתת מחצית מהיטל ההשבחה היות ובאותה עת כמעט ולא שולמו היטלי השבחה במגזר הכפרי (סעיף 12א לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965).

 

23.       יצוין, כי במגזר הקיבוצי לא חלה הגבלה פרטנית באשר לגודל המותר לכל יחידת דיור ובלאו הכי כמעט ולא היו אותה עת יחידות דיור בקיבוצים או במושבים השיתופיים שהגיעו לכלל 160 מ"ר.

 

24.       סיכום ביניים לגבי המצב המשפטי במשך שנות ה-90 - עבור כל בניה מעל ל-160 מ"ר נדרש החוכר העירוני למגורים, כמו גם החוכר במשק המשפחתי במגזר        הכפרי, לשלם דמי היתר בשיעור של 51% מערך זכויות הבניה הנוספות. קיבוץ לא נדרש לשלם דמי היתר.

           הסדר היסוד היה, איפוא, זהה.

 

 

 

          אמנם, במגזר העירוני זכאי היה החוכר ששילם היטל השבחה להשבה מסוימת, ובמקביל   

         במגזר הכפרי הוחלו הנחות מקום (הנחות אזורי עדיפות לאומית) על שיעור זה של 51%

        מערך זכויות הבניה              הנוספות, אולם במהות ובשורש הדברים - דין אחד לכל.

 

25.      בסוגיה זו, היינו: העלות המשולמת למינהל מקרקעי ישראל בגין ניצול זכויות בניה מעבר ל-160 מ"ר, הלך ונפער פער הולך וגדל - ליתר דיוק: תהום - בין שני המגזרים הללו.

 

26.      זו תמצית ההפליה בין המגזר העירוני לבין המגזר הכפרי ביחס לבניה למגורים מעל ל-160 מ"ר - החלטה 933 של מועצת מקרקעי ישראל ('תוספת בניה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד, פיצול - תשלום דמי היתר) מה-2 ביולי 2002 סימנה את תחילת מהלך ההפליה בין המגזר העירוני לבין המגזר הכפרי בסוגיה         זו.

 

          בהחלטה זו (החלטה 933) הופחתו דמי ההיתר במגזר העירוני ב-51% מערך זכויות הבניה

          הנוספות   (בניכוי מחצית מהיטל ההשבחה) ל-31% מערך זכויות הבניה הנוספות.

 

          במקביל, נותרה בעינה ההחלטה הבסיסית על פיה חבר מושב עובדים או כפר שיתופי

          המבקש להוסיף    בניה מעל ל'ערכה היסודית' של 160 מ"ר לכל יחידה בנחלה ישלם 51%

         משווי זכויות הבניה הנוספות.

 

27.      השינוי הדרמטי במגזר הכפרי-המשפחתי חל באחת ההחלטות המוזרות של מועצת מקרקעי ישראל, זו החלטה 989 מה-24 בדצמבר 2003, המתקנת את החלטה 479. ודוק ועיין היטב: החלטה 989 הוחלה למפרע ליום ה-29 באוגוסט 2002 (ראו סעיף 2 להחלטה 989).

 

          (והעיקר - ההחלטה החליפה את ההוראות הרלבנטיות בהחלטה 479 וקבעה כי בגין בניה

           שמעל ל-160 מ"ר בכל אחת משתי היחידות בנחלה (או מעל ל-55 מ"ר ביחידת הדור

           השלישי) "יגבה המינהל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% מערך הקרקע של זכויות

          הבניה המבוקשות".

 

28.      אכן, החל משנת 2002 (הוא מועד מתן פסק הדין בענין בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש נ. שר התשתיות)- חל סחף עצום בדין התשלום עבור בניה מעל ל-160 מ"ר.

          בעוד שבמגזר העירוני התשלום הופחת מ-51% ל-31%, מערך זכויות הבניה הנוספות הרי

          שבמגזר הכפרי-משפחתי התשלום הועלה מ-51% ל-91%.

 

          השלמת המעגל מצד מינהל מקרקעי ישראל נעשתה בהחלטה 1085 של מועצת מקרקעי

          ישראל. בהחלטה 1085 ('בניה למגורים בקיבוצים') מה-27 במרץ 2007 נקבע - בניגוד גמור

          לנוסח חוזה החכירה לדורות בין מינהל מקרקעי ישראל לבין הקיבוצים - כי "בגין בניה מעל

         160 מ"ר ברוטו כאמור,      ועד למלוא הניצול המותר עפ"י תכנית תקפה החלה על המגרש,   

       תחויב האגודה/חבר הקיבוץ בתשלום              דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% מערך הקרקע של

      זכויות הבניה המבוקשות. תינתן הנחה             בישובים הכלולים באזור עדיפות לאומית".

 

29.      כידוע, אין הקומץ משביע את הארי.

          עד צאת החלטה 1184 ('תוספת בניה, שינוי ייעוד, ניצול ופיצול מגרש - דמי היתר') מה-12

          במרץ 2009 (בתוקף מה-29 במרץ 2009), אשר הביא בכנפיה הטבות נוספות לחוכר למגורים

          במגזר העירוני שילם חוכר למגורים במגזר העירוני, כאמור, דמי היתר בשיעור של 31%

         מערך זכויות הבניה הנוספות עבור בניה מעל ל-160 מ"ר; לעומתו, החוכר במגזר החקלאי נדרש לשלם 91% מערך זכויות הבניה הנוספות עבור אותה בניה ממש.

 

30.     באה החלטה  1184 - משנת 2009 - וטרפה את הקלפים.

 

          היא העמיקה וחידדה את ההפליה.

 

          בהחלטה זו נקבע, לראשונה, כי החוכר במגזר העירוני למגורים יופטר מתשלום דמי ההיתר

          באופן מוחלט (0%) אם זו בניה נוספת באזור עדיפות לאומית א' ובקו העימות או בבניה

          רוויה (4 יח"ד ומעלה במבנה ובו שתי קומות ומעלה). פירושו של דבר, כי חוכר בבניה נמוכה

         למגורים אשר היוון נכס באזור קו העימות או באזור עדיפות לאומית א', הופטר לחלוטין

         מתשלום דמי היתר.

 

          הוא הדין בתוספת בניה בבניה רוויה במרכז הארץ.

 

31.      ומה דין תוספת בניה (מעבר ל-160 מ"ר) בבניה נמוכה, צמודת קרקע, במרכז הארץ?

 

          בנקודה זו חידשה החלטה 1184 חידוש חשוב. היא הפטירה 'באופן זמני' לשנתיים (מה-29

          במרץ 2009) את כל היקף הבניה למגורים בבניה נמוכה ('וילות') באזור המרכז וזאת עד 240

         מ"ר, מתשלום דמי              היתר.

 

החלטה 1186 עדכנה, בנקודות מסוימות את החלטה 1184. זו ההחלטה התקפה כיום ועל פיה יישק דבר במגזר העירוני למגורים. החלטה 1186 התקבלה ביום ה-28 בדצמבר 2009 ונכנסה לתוקף עם חתימת שר האוצר ביום ה-22 במרץ 2010. החלטה זו שבה ואישררה את תוקף הפטור המוחלט מדמי ההיתר לבניה הרוויה למגורים ולבניה הנמוכה באזור עדיפות לאומית א' וקו העימות; כמו כן, היא שבה וקבעה את הפטור החלקי (למשך שנתיים ימים, עד חודש מרץ 2012) מתשלום דמי היתר בבניה נמוכה    במרכז הארץ (ואזור עדיפות לאומית ב') וזאת, עד 240 מ"ר.

 

32.      במקביל להחלטות החלות במגזר העירוני (החלטה 1184 ועדכונה בהחלטה 1186), נשמר בקפדנות ובאדיקות העקרון של התשלום המלא, היינו: 91% מערך זכויות הבניה, בכל המגזר הכפרי, עבור כל מ"ר מעל ל-160 מ"ר.

 

          החלטה 1147 ('בניה למגורים בחלקות א' בנחלות במושבי עובדים, בכפרים שיתופיים ובמושבות') מה-9              במרץ 2008 מסדירה כיום את תנאי התשלום עבור בניה מעל ל-160 מ"ר ביחידה הראשונה וביחידה             השניה בנחלה במושב עובדים או כפר שיתופי (כמו גם בניה מעל ל-55 מ"ר ביחידה המיועדת לדור              ההמשך (הדור השלישי)).

 

סעיף 3.2 להחלטה 1147 מאשרר את העקרון על פיו היקף הבניה ביחידה הראשונה וביחידה השניה בנחלה הוא 160 מ"ר בכל יחידה; היקף הבניה הבסיסי המותר ביחידה השלישית הוא 55 מ"ר.

 

33.      ההחלטה (סעיף 4.1 להחלטה 1147) קובעת את העלות עבור הזכות לבנות מעל ההיקף הבסיסי המותר כדלקמן-

 

"עבור בניה שמעל ל-160 מ"ר ברוטו ביחידה הראשונה וביחידה השניה, ובגין בניה שמעל ל-55 מ"ר ברוטו ביחידה השלישית, ועד למלוא זכויות הבניה המותרות עפ"י התכנית התקפה שחלה על הנחלה במועד בו הוקצו למתיישב הראשון זכויות בנחלה - יגבה המינהל דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% מערך הקרקע של זכות הבניה המאושרת".

 

יושם נא לב כי הניסוח כאן הוא מעורפל - למדי; מדובר על מימוש מלוא זכויות הבניה "המותרות עפ"י           התכנית התקפה שחלה על הנחלה במועד בו הוקצו למתיישב הראשון זכויות בנחלה". מה הדין אם מדובר בזכויות בניה שנוספו לאחר ההקצאה המקורית? על כך משיבה החלטה 1147 כי התשלום יעמוד   על 46% "מערך הקרקע של זכויות הבניה המבוקשות", בכפוף לרכישת מלוא הזכויות על פי התכנית שחלה בעת הקצאת הנחלה "ובכפוף לתשלום היטל השבחה בפועל".

 

אין זה המקום והשעה להיכנס לדיוקים ודיוקי-דיוקים באשר לניסוח החלטה 1147; הדברים יישארו, לעת עתה, בצריך עיון. העיקר הוא התמונה היסודית הנפרסת לנגד עינינו.

 

34.      לפנינו, אם כן, מצטיירת תמונה של שתי ממלכות: ממלכת המגזר העירוני וממלכת המגזר הכפרי.

 

          מספר דוגמאות להמחשת הסוגיה, וזאת כדי שהמספרים המופשטים יקרמו עור וגידים.

 

35.      תחילה, בנוגע לשיעורי התשלום עבור קבלת חוזה חכירה מהוון בהיקף של עד עד 160 מ"ר; לאחר מכן שיעורי התשלום עבור בניה מעבר ל-160 מ"ר.

 

          דוגמה א' -            חוכר למגורים במרכז הארץ מבקש לקבל חוזה חכירה מהוון בגין מלוא

          הזכויות עד 160 מ"ר.

 

          מה שיעור התשלום כיום לאחר תום מבצעי ההיוון?

 

התשובה לכך הינה שהחוכר יידרש לשלם, מכוח החלטה 1090, 5.5% מערך הקרקע.

 

חרף פקיעת מבצעי ההיוון, אשר הוחלו על מרבית החוכרים במגזר העירוני (היוון תמורת 3.75% מערך הקרקע), ממשיך מינהל מקרקעי ישראל להעניק חוזה חכירה מהוון למטרת מגורים לכל חוכר למגורים במגזר העירוני בתמורה מופחתת של 5.5% מערך הקרקע. זאת ועוד, שיעור תשלום (מופחת) זה, ללא הגבלה בסכום, הוא תשלום נדחה עד למועד העברת הזכויות במוחכר או מועד ביצוע תוספת למוחכר.

 

תשלום דמי ההיוון מעניק פטור מלא מהמשך תשלום דמי חכירה שנתיים ומתשלום דמי הסכמה.

 

דוגמה ב' - חוכר למגורים, חבר מושב עובדים או כפר שיתופי, או חברים בחוכר שהיא אגודה שיתופית מסוג קיבוץ או מושב שיתופי מבקשים להוון את הזכויות במגרש למגורים.

 

מה שיעור התשלום?

 

החלטה 1155, אשר עדכנה את החלטה 979, טרם מיושמת על ידי מינהל מקרקעי ישראל וזאת לאור העדר הכרעה סופית בהתדיינות בפני בית המשפט העליון (בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק).

 

ככלל, החלטה 1155 מה-6 ביולי 2008 קובעת שיעור תשלום משתנה על פי מיקום  הישוב החקלאי: 3.75% (בתוספת מע"מ) מערך הקרקע בקו העימות; 12.8% (בתוספת מע"מ) מערך הקרקע באזור עדיפות לאומית א'; 18.7% (בתוספת מע"מ) מערך הקרקע באזור עדיפות לאומית ב' ו- 33% בתוספת מע"מ מערך הקרקע באזורים שאינם אזורי עדיפות לאומית.

 

יודגש, כי אף על פי שהחלטה 979 המקורית  אושרה ביום ה-2 בספטמבר 2003 וביום             ה-22 באוקטובר 2003, היינו - לפני למעלה משש וחצי שנים, אין כל פעילות מעשית ליישום החלטה זו או מחליפתה (החלטה 979 החדשה מה-27 במרץ 2007) או מחליפת-מחליפתה, היא החלטה 1155.

 

דוגמה ג' - חוכר למגורים במרכז הארץ (כגון: צהלה, אפקה או שיכון ישגב בתל-אביב) היוון מגרש ועליו          יחידת המגורים תמורת 3.75% מערך הקרקע (היוון 160 מ"ר); הוא כעת מבקש להרחיב את ביתו מ-            160 מ"ר ל-240 מ"ר.

 

מה שיעור דמי ההיתר?

 

התשובה לכך הינה שחוכר זה (חוכר בבניה נמוכה למגורים במרכז הארץ), אשר היוון 160 מ"ר, יהיה פטור מדמי היתר עד 240 מ"ר.

 

יודגש, כי אין כל תקרה כספית לשווי ההטבה. למיטב ההערכה, שווי של 80 מ"ר לבניה בנכסים בצהלה, אפקה וכיוצא באלה מסתכם במאות אלפי ₪ ואף למעלה מכך.                                      

דוגמה ד' - חבר קיבוץ או חבר מושב מבקשים להרחיב את ביתם מ-160 מ"ר ל-180 מ"ר.

 

מהו שיעור התשלום?

 

ללא קשר לשיעור הבסיסי אשר יידרש בעתיד מכוח החלטה 1155 (ראו התשובה בדוגמה ב'), דורש מינהל מקרקעי ישראל - על פי הפרשנות הרווחת - תשלום של 91% עבור ערך זכויות             הבניה הנוספות בין 160 מ"ר ל-180 מ"ר; בקיבוץ - מכוח החלטה 1085; במושב העובדים -     מכוח החלטה 1147.

 

אם הבניה מחויבת בהיטל השבחה, וחרף לשונה של החלטה 1085, מוסכם על מינהל מקרקעי ישראל כי לא ייגבו 91% מערך זכויות הבניה הנוספות. החלטה 1147 קובעת כי אם הבניה מחויבת בהיטל השבחה    ומדובר בזכויות בניה נוספות שנצמחו לאחר ההקצאה המקורית הרי שהתשלום יעמוד על 46% מערך זכויות הבניה הנוספות.

 

דוגמה ה' - חוכר למגורים במגזר העירוני בפריפריה (אזור עדיפות לאומית א') מבקש להגדיל את ביתו                         מ-160 מ"ר ל-320 מ"ר; הוא הדין עם חברו, חבר הקיבוץ וחבר המושב.

 

מהו התשלום?

 

חוכר למגורים במגזר העירוני בפריפריה - פטור.

 

חבר קיבוץ - אם אין חבות בהיטל השבחה, לכאורה, תשלום של 31% מערך זכויות הבניה הנוספות (החלת הנחות אזורי עדיפות לאומית על בניה מכוח החלטה 1085).

 

חבר מושב - כמו חבר קיבוץ; היינו - אם אין חבות בהיטל השבחה, תשלום של 31% מערך זכויות הבניה הנוספות (החלטה 1147).

 

סיכום

 

36.      בפרשת אמכל בכור, נדרש יזם הנדל"ן - בפרויקט למגורים בגבעתיים - לשלם (עבור התוספת מ-160 מ"ר ל-840 מ"ר) סך של 31% מערך זכויות הבניה הנוספות. אילו היה בונה במושב עובדים או בכפר שיתופי הוא היה נדרש לשלם 91% מערך זכויות אלו.

 

37.      פרשת אמכול בכור מעניקה הזדמנות להצצה נדירה אל הפרקטיקה בדבר היקף ההפליה לרעה של המגזר החקלאי למגורים אל מול המגזר העירוני.

 

ישנה חשיבות רבה באיתור הנתונים העובדתיים של פרשה זו; בא כוח היורשות הוא עו"ד דוד כהן ועו"ד י' אפטרגוט. אבקשכם ליצור עימם קשר לצורך קבלת נתונים אלה או בכל דרך אחרת.

 

38.      יש לקוות כי בעתיד ניתן יהיה לבער נגע רע זה של הפליה.

 

 

בברכת מועדים לשמחה,

 

 

רון רוגין, עו"ד

 

 

 

חסר רכיב