חסר רכיב

פס"ד אירומנטל - ביהמ"ש הצהיר על הארכת תקופת החכירה של אירומנטל. בנסיבות, אין לראות את המערערת (=אירומנטל) כמי שלא מילאה תנאי חוזה החכירה. בנוסף אי הארכה תק' החכירה, אף אינה עומדת עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל ועם עוצמת הזכות של המערערת להארכת תקופת החכירה. קביעות חשובות באשר לפרשנות חוזים. ההבדל בין הארכת חוזה (בתנאי חוזה מקורי) לבין חידוש (בתנאים עדכניים). ההבדל בין חכירה עירונית לחקלאית. וכן אמירה חשובה שהחוזים העירוניים אינם עשויים מיקשה אחת.

17/12/2017

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

 

ע"א 8729/07

 

בפני:  

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה

 

כבוד השופט ס' ג'ובראן

 

כבוד השופט י' עמית

 

המערערת:

אירונמטל בע"מ

 

 

נ ג ד

 

המשיבות:

1. קרן קיימת לישראל

 

2. חברת מגדל הזוהר לבניין בע"מ

 

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בת"א 1909/02 [פורסם בנבו], שניתן ביום 2.9.07 על ידי כבוד השופטת ד' קרת-מאיר

 

תאריך הישיבה:

ח' בחשון התש"ע

(26.10.09)

 

בשם המערערת:

עו"ד מ' בניאן

בשם המשיבה 1:

עו"ד ר' גורדין

בשם המשיבה 2:

עו"ד ד' חטר-ישי

 

 

 

מיני-רציו:

* ביהמ"ש הצהיר על הארכת תקופת החכירה של המערערת. בנסיבות, אין לראות את המערערת כמי שלא מילאה תנאי חוזה החכירה. בנוסף אי הארכה תק' החכירה, אף אינה עומדת עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל ועם עוצמת הזכות של המערערת להארכת תקופת החכירה.

* מקרקעין – חכירה – הארכת תקופת החכירה

* חוזים – פירוש – כללי פרשנות

* חוזים – חוזה שלטוני – תחולת נורמות מהמשפט המינהלי

* מקרקעין – מקרקעי ישראל – מינהל מקרקעי ישראל

.

ערעור על פסק דינו של ביהמ"ש  המחוזי בת"א, בגדרו נדחתה תביעת המערערת (להלן: אירונמטל) להארכת תקופת חוזה החכירה, שנחתם בינה לבין המשיבה 1 באמצעות מינהל מקרקעי ישראל (שייקראו להלן יחדיו: המינהל). החוזה עיגן את זכויות החכירה של אירונמטל בחלקות בגבעת שמואל, לתקופה של 49 שנים החל מיום 23.7.56 ועד ליום 22.7.05 למטרה של "הקמת מפעל ליציקה ולזיקוק מתכות אל-ברזליות" (להלן: חוזה החכירה). בחוזה החכירה ניתנה אופציה לחוכר להאריך את החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים בכפוף לתנאים מסוימים, שהעיקרי בהם הוא עמידה בתנאי חוזה החכירה. בסיפא לחוזה החכירה הסטנדרטי, נוסף תנאי שהודפס במכונת כתיבה ולפיו "החוכר מתחייב לסיים בניית המפעל בהתאם לתב"ע בתוך שנתיים מיום אישור תכנית מפורטת בקשר לשטח נשוא חוזה זה". בימ"ש  קמא קבע כי אירונמטל לא קיימה את התחייבותה להקמת המפעל ולכן לא קמה לה זכות להאריך את חוזה החכירה. בפסק הדין נאמר כי אין לקבוע שהמינהל סיכל את הקמת המפעל "וזאת אף מבלי שנדרש לקבוע על מי מהצדדים הוטלה האחריות לתכנון". עוד נקבע כי אין לראות את המינהל כמי שביצע עסקאות נוגדות בנוגע לחלקות, בכל הקשור למכרז בו זכתה המשיבה 2 (להלן: מגדל הזוהר). שכן מדובר אך בחוזה הרשאה לתכנון, שאינו נוגד לזכות החכירה של אירונמטל, וכן לא עומדת לאירונמטל עילה כלפי מגדל הזוהר. על כך ערעור זה.

ביהמ"ש העליון (מפי השופט י' עמית, בהסכמת השופטים א' פרוקצ'יה וס' ג'ובראן) קיבל את הערעור, מהטעמים הבאים:

לשאלה על מי מהצדדים הוטלה האחריות לתכנון, (שאלה שכאמור, ביהמ"ש קמא סבר שאין להדרש אליה), יש חשיבות מכרעת בבואנו לבחון אם אירונמטל לא מילאה אחר תנאי חוזה החכירה, כנדרש לשם הארכת תקופת החכירה.

מלשונו של מקרא נראה כי האחריות לתכנון, לא הוטלה על אירומנטל. אולם בכך אין לקבוע כי האחריות לכך הוטלה על המינהל. לעולם יפתח הפרשן בלשונו של הטכסט אך בכך לא יסיים את הילוכו, ועל מנת לעמוד על אומד דעת הצדדים, יש לבחון את טיבו של החוזה, תכליתו וכלל הנסיבות הקשורות לחוזה. ככל שיש ספק בפרשנותו של חוזה החכירה, נעזרים במספר כללי פרשנות שבדיני חוזים: א.יש להימנע מפרשנות המביאה להטלת התחייבות בלתי סבירה על אחד הצדדים לחוזה. במצב הדברים הרגיל, על החוכר לפעול לקידום התכניות ולקבלת ההיתרים הנדרשים למימוש מטרת החכירה. ברם, במקרה דנן, שטח החלקות מהווה אחוז מזערי מתוך המתחם, וחלקים נכבדים של השטח תפוסים על ידי פולשים ודיירים מוגנים, כפי שעולה מהמכרז ומחוזה ההרשאה והתכנון. קשה להלום כי אירומנטל, בכוחותיה הדלים, הייתה אמורה ליזום תוכנית מפורטת לכל המתחם כפי שנדרש בתוכנית המתאר; ב. במקרה של ספק פרשני, יבוא הכלל "נגד המנסח" ויטה את הכף לחובתו של מנסח החוזה. כלל זה, כוחו יפה במיוחד כאשר בחוזה אחיד עסקינן. עוצמתו של הכלל גוברת עוד יותר, כאשר המנסחת של החוזה האחיד היא רשות שלטונית; ג. לצד כלל הפרשנות "נגד המנסח" אנו מוצאים את כלל הפרשנות "נגד הצד החזק", שאף הוא יפה לענייננו, נוכח יחסי הכוחות בין אירונמטל לבין המינהל. כל הכללים דלעיל, מטים את הכף לכך שאין לפרש את התנייה בחוזה כמטילה על אירונמטל את החובה לפעול לאישור התוכנית המפורטת, אישור שבלעדיו לא ניתן היה להתחיל בבניית המפעל.

בנוסף, חוזה החכירה נתפס כ "חוזה רשות", ולצד המשפט הפרטי, חלים על המינהל גם כללי המשפט הציבורי. זאת, מכוח מיהותו הציבורית של המינהל ובהיותו רשות שלטונית המהווה נאמן של הציבור למקרקעי ישראל. בכובעו כרשות מינהלית, חלה על המינהל חובת הגינות מוגברת ביחסיו עם אירונמטל.

העובדה שמשך כל השנים, בהם אירונמטל המשיכה לשלם דמי חכירה ולהגן על החלקות מפני פולשים בהסתמך על כך שהמינהל נוהג להאריך הסכמי חכירה ל-49 שנה כדבר שבשגרה, המינהל לא גילה דעתו, ולו ברמז, כי הוא סבור שעל אירונמטל לפעול לייזום תוכנית מפורטת על כל המתחם, או שהוא רואה באירונמטל כמי שהפרה את חוזה החכירה אינה בקנה אחד עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל.

כ"כ, התנהלות זו, איננה עולה עם עוצמת הזכות של אירונמטל להארכת תקופת החכירה. זכות חכירה לדורות, המקובלת בחוזים עירוניים של המינהל, נתפסת כזכות בעלת עוצמה, על ידי כל השחקנים בשוק הנדל"ן – מוכרים, קונים, וגופים מממנים – ומעשה שבשגרה שהמינהל מאריך חוזי חכירה לתקופות האופציה. ככל שתקופת החכירה ממושכת יותר, כך החכירה מתקרבת לבעלות.

כאשר בחוזי המינהל עסקינן, יש להבחין בין חוזים במגזר החקלאי לסוגיהם השונים, לבין חוזים במגזר העירוני למגורים או לעסקים. במקרה דנן, אירונמטל אוחזת בחוזה חכירה לדורות למטרת תעשיה, ולא למטרת מגורים. עם זאת, עדיין מדובר בחוזה עירוני, המכיר בזכותו של החוכר לדורות לשינוי ייעוד, בכפוף להסכמת המינהל, להבדיל מחוזים במגזר החקלאי, הכוללים הוראה על החזרת הקרקע למינהל עם שינוי הייעוד. בנסיבות אלו, נוכח עוצמת זכותה של אירונמטל כבעלת זכות חכירה ל-49 שנים עם אופציה להארכת תקופת החכירה, ומנגד, בהיעדר נסיבות מיוחדות ובהיעדר אינטרס ציבורי של ממש שלא להאריך את תקופת החכירה, יש לקבל את הערעור גם מטעם זה.

עוד נקבע, כי אין תחרות בין אירונמטל לבין מגדל הזוהר.

סיכומו של דבר: אין לראות את אירונמטל כמי שלא מילאה תנאי חוזה החכירה, מאחר שהתחייבותה להקמת המפעל הייתה כפופה לאישור תכנית מפורטת שלא הייתה באחריותה. בנוסף, אי הארכת תקופת החכירה, אף אינה עומדת בקנה אחד עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל ועם עוצמת הזכות של אירונמטל להארכת תקופת החכירה. לפיכך הוצהר, כי אירונמטל זכאית להארכת חוזה החכירה לתקופה של 49 שנים נוספות בכפוף לנהלים המקובלים במינהל.

 

פסק-דין

 

 

השופט י' עמית:

 

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' השופטת ד' קרת-מאיר) מיום 2.9.07 בת.א. 1909/02, [פורסם בנבו].

 

תמצית העובדות הצריכות לעניין

 

1.        המערערת (להלן: אירונמטל) הייתה הבעלים של מפעל ליציקת מתכות ובעלת זכויות חכירה במגרש באזור התעשיה בתל-אביב על פי הסכם חכירה משנת 1951, בו נקבע כי מטרת החכירה היא הקמת בית חרושת ליציקה ולזיקוק מתכות. בשנות החמישים הופקעה הקרקע בתל-אביב, ובתמורה, קיבלה המערערת זכות חכירה בשטח של כ- 2.2 דונם בחלקות 137 ו-138 בגוש 6368 בתחומי המועצה המקומית גבעת שמואל (להלן: החלקות), על פי חוזה חכירה משנת 1956 בינה לבין המשיבה 1 באמצעות מינהל מקרקעי ישראל (שייקראו להלן יחדיו: המינהל). הסכם החכירה משנת 1956 לא אותר, אך ביום 26.5.87 נחתם בין אירונמטל לבין המינהל חוזה חכירה שעיגן את זכויות החכירה של אירונמטל בחלקות לתקופה של 49 שנים החל מיום 23.7.56 ועד ליום 22.7.05 למטרה של "הקמת מפעל ליציקה ולזיקוק מתכות אל-ברזליות" (להלן: חוזה החכירה). בסעיף 21 לחוזה החכירה ניתנה אופציה לחוכר להאריך את החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים בכפוף לתנאים מסוימים, שהעיקרי בהם הוא עמידה בתנאי חוזה החכירה. בסיפא לחוזה החכירה הסטנדרטי, נוסף תנאי שהודפס במכונת כתיבה ולפיו "החוכר מתחייב לסיים בניית המפעל בהתאם לתב"ע בתוך שנתיים מיום אישור תכנית מפורטת בקשר לשטח נשוא חוזה זה".

 

2.        בשנת 1968 הוכרז האיזור על ידי הועדה לקרקע חקלאית כאיזור חקלאי, ובתוכנית מפורטת ממ/853 משנת 1970 נקבע ייעוד השטח כאדמה חקלאית. בשנת 1986 פורסמה תוכנית ממ/950 ששינתה את ייעוד האיזור לתעשיה ומלאכה. תוכנית המתאר כללה הוראה כי שטח התוכנית, הכולל את החלקות, יתוכנן כחטיבה אחת בתכנון מפורט. אין חולק כי לאורך השנים, לא אושרה תכנית מפורטת בקשר לשטח וכי אירונמטל לא הקימה מפעל בחלקות. נציין כי אירונמטל הפסיקה את פעילותה בתחום המתכת בשנת 1992 ומר וגר, המנהל והבעלים של אירונמטל, עוסק מאז בייעוץ השקעות בשוק ההון ובתחום הנדל"ן.

 

3.        בחודש נובמבר 1997, פרסם המינהל מכרז להתקשרות בחוזה למתן הרשאה לתכנון, לפינוי, לפיתוח ולבינוי במקרקעין בשטח נרחב - הכולל גם את החלקות שבחכירת אירונמטל - בשכונת גיורא בגבעת שמואל (להלן: המכרז). המשיבה 2 (להלן: מגדל הזוהר) זכתה במכרז ובחודש פברואר 1998 נחתם בינה לבין המינהל חוזה למתן הרשאה לתכנון (להלן: חוזה ההרשאה לתכנון). חוזה זה הוכרז כבטל על-ידי המינהל בחודש מרץ 1999, בטענה כי נוסחו לא זהה לנוסח החוזה שצורף לחוברת המכרז. בעניין זה עדיין תלוי ועומד הליך משפטי בין מגדל הזוהר למינהל, במסגרתו ניתן צו מניעה זמני האוסר על המינהל לבצע פעולות של תכנון, פינוי, פיתוח ובינוי במקרקעין נשוא חוזה ההרשאה לתכנון.

 

4.        בשלהי שנת 1997 פנתה אירונמטל למינהל, בבקשה להאריך את תקופת החכירה ב-49 שנים נוספות, בהתאם לנוהל פנימי הקרוי "יובל מוקדם", לפיו נוהג המינהל להאריך חוזי חכירה אף לפני תום היובל. המינהל סירב לבקשה בנימוק שעדיין לא מומשה מטרת החכירה, קרי, הקמת המפעל. בין המינהל לאירונמטל התנהלה תכתובת בנושא, ובפגישה שהתקיימה בחודש מאי 2001 בין הצדדים, הועלתה לראשונה השערה כי החלקות נכללו במכרז מושא חוזה ההרשאה לתכנון. בבדיקה שנערכה על ידי המינהל, נתברר כי אכן כך הדבר.

 

           משכך, עתרה אירונמטל לבית משפט קמא למתן צו המצהיר כי המכרז בו זכתה מגדל הזוהר לא תקף לגבי החלקות שבחכירתה, ולחלופין, חל על החלקות אך כפוף לזכות החכירה של אירונמטל ולזכותה להאריך את הסכם החכירה ב-49 שנים נוספות. כן עתרה אירונמטל לאכוף על המינהל הארכת חוזה החכירה לתקופה של 49 שנים נוספות על פי חוזה החכירה, ולרשום זכויותיה בלשכת רישום המקרקעין. לטענת אירונמטל, המינהל ביצע עסקאות נוגדות עת התיימר להתקשר עם מגדל הזוהר בהסכם הרשאה ותכנון הכולל את החלקות, והסירוב להאריך את חוזה החכירה מקורו בשיקולים זרים וחוסר תום לב.

 

           המינהל התנגד לבקשה וטען כי היה על אירונמטל לקדם במהלך השנים אישור תכנית מפורטת לצורך הקמת המפעל. משלא פעלה אירונמטל להקמת המפעל, לא נתמלא התנאי העיקרי של מטרת החכירה והיא לא זכאית להארכת חוזה החכירה.

 

           מגדל הזוהר טענה כי נודע לה לראשונה על זכויות אירונמטל בחלקות רק עם הגשת התביעה, וכי המינהל הסתיר זאת מפניה. לטענתה, היה על אירונמטל לרשום זכויותיה בלשכת רישום המקרקעין, ואין מגדל הזוהר בעלת דברים דידה.

 

פסק דינו של בית משפט קמא

 

5.        בית משפט קמא קבע כי ההתחייבות לבנות את המפעל תוך שנתיים מיום אישור תכנית מפורטת אינה מהווה תנאי מתלה או מפסיק. בפני בית המשפט אמנם הונחה תכתובת עניפה בין אירונמטל למינהל, אך נקבע כי לא ניכרה יוזמה ברורה של אירונמטל להכנת תוכנית שתאפשר בניה בשטח, וכי אירונמטל לא הייתה מעוניינת בהקמת המפעל בחלקות. כחוכרת של החלקות, היה על אירונמטל ליזום תכניות מפורטות על-מנת למקסם את ניצול המקרקעין, ומשלא עשתה כן, לא קיימה את התחייבותה להקמת המפעל ולא קמה לה זכות להאריך את חוזה החכירה. נוכח מחדלה של אירונמטל, נדחתה הטענה כי המינהל הוא שסיכל את הקמת המפעל, ובכך מנע ממנה לעמוד בתנאי חוזה החכירה. עוד נקבע כי אין לראות את המינהל כמי שביצע עסקאות נוגדות בנוגע לחלקות, שכן מדובר אך בחוזה הרשאה לתכנון, שאינו נוגד לזכות החכירה של אירונמטל, וכן לא עומדת לאירונמטל עילה כלפי מגדל הזוהר.

 

           בית משפט קמא מצא כי היה טעם לפגם בהתנהלות המינהל בכך שבתכתובת שהתנהלה בינו לבין אירונמטל בשנים 2001-1997 לא ציין את העובדה שהחלקות נכללו במכרז. כן הביע בית המשפט תמיהה על כך שבמסמכים שהוכנו לקראת המכרז, לא בא זכרה של אירונמטל כחוכרת של החלקות. עם זאת, נקבע כי אין בכל אלה כדי לבסס טענה בדבר חוסר תום לב או שיקולים זרים בהחלטת המינהל שלא להאריך את חוזה החכירה.

 

           לאור זאת, דחה בית המשפט את תביעת אירונמטל על כל חלקיה, ועל כך נסב הערעור שבפנינו.

 

תמצית טענות הצדדים

 

6.        אירונמטל טענה כי התחייבה לבנות את המפעל תוך שנתיים מיום אישור תכנית מפורטת, אך לא עליה הוטל ליזום ולקדם תכנית מפורטת, והדבר צריך היה להיעשות על ידי המינהל כבעלים של השטח, או על ידי הועדה המקומית או הרשות המקומית. מה עוד, שהחלקות מהוות אך שטח קטן מכלל המתחם הרלוונטי שגודלו מאות דונמים, כך שלא היה בכוחה לפעול ולקדם תוכנית מפורטת לשם הקמת המפעל. בפני בית משפט קמא עמדו ראיות המעידות על כך שאירונמטל לא ישבה בחיבוק ידיים ולא התייאשה מהקמת המפעל. מאחר שאי מילוי התנאי לא היה בשליטתה של אירונמטל, אין לראותה כמי שלא עמדה בתנאי חוזה החכירה ומכאן, שלא עומדת למינהל עילה שלא להאריך את חוזה החכירה לתקופת האופציה. לטענת אירונמטל, המינהל נהג בחוסר תום לב ביודעו כי אין ביכולתה להקים את המפעל, נוכח הדרישה לתכנון כולל למקרקעין באזור, וכי התנהגות המינהל לאורך השנים נטעה בה יותר מציפייה כי חוזה החכירה עמה יוארך, כפי שנעשה כדבר שבשגרה לגבי חוכרים אחרים. זכותה של אירונמטל לחידוש חוזה החכירה גוברת על זכות מגדל הזוהר, שלכל היותר, רכשה זכות הרשאה לתכנון הכפופה לזכויותיה של אירונמטל, והיה עליה לברר מי בעלי הזכויות במקרקעין נשוא המכרז.

 

7.        המינהל טען כי אין מקום להתערב בממצאים שבעובדה שנקבעו בפסק דינו של בית משפט קמא. אירונמטל החזיקה בחלקות משך עשרות שנים ולא פעלה כדי לקדם את הקמת המפעל, בניגוד למתחייב על פי חוזה החכירה. אפילו סברה אירונמטל כי התכנון הכולל של האיזור מוטל לפתחו של המינהל, הרי שיזם סביר הפועל בתום לב, היה פועל על מנת לקדם את הקמת המפעל. כך, יכולה הייתה אירונמטל לנסות לאתר בעלי זכויות נוספים ולחבור עמם לתכנון השטח, או להתנגד להוראה בתוכנית המתאר משנת 1986 המחייבת כי המתחם יתוכנן כחטיבה אחת ולנסות לגרום כי הוראה זו לא תכלול את החלקות. אף אם הכנת תכנית מפורטת לא התאפשרה בשל גורמים שלאירונמטל לא הייתה שליטה עליהם, הרי שהמינהל לא חייב להאריך חוזה החכירה שאין לו תוחלת ומטרתו לא התגשמה מזה כיובל שנים. לטענת המינהל, רק משנודע לאירונמטל על האפשרות לשינוי ייעוד של החלקות מתעשייה למגורים, לאחר פרסום המכרז, נזכרה בזכויותיה וביקשה להאריך את חוזה החכירה. מכל מקום, אין לראות את המינהל כמי שהתקשר בעסקה סותרת, מאחר שעל-פי תנאי המכרז, פינויה של אירונמטל יכול היה להיעשות אך ורק על-פי הסכמה בינה לבין הזוכה במכרז.

 

8.        מגדל הזוהר תמכה בטענות המינהל כי לא קמה לאירונמטל זכות להארכת חוזה החכירה. כן העלתה טענת סף כי הערעור הוא אקדמי ומהווה שינוי חזית, מאחר שאירונמטל עתרה להארכת תקופת החכירה במסגרת "יובל מוקדם", סעד שכבר אינו רלוונטי, נוכח חלוף תקופת החכירה.

 

הארכת תקופת החכירה כסעד שנתבקש על ידי אירונמטל

 

9.        אקדים ואסלק מעל דרכנו את טענת הסף שהעלתה מגדלי זוהר, כביכול הסעד של הארכת תקופת החכירה, לא עמד כלל בפני בית המשפט. התביעה של אירונמטל הוגשה בשנת 2002, שלוש שנים לפני תום תקופת החכירה המקורית, ולכן עתרה אינרונמטל להארכת תקופת החכירה במסגרת נוהל "יובל מוקדם". פסק הדין ניתן בשנת 2007, והיה ברור לצדדים, בבחינת "שינוי חזית" מפורש או משתמע, כי זירת המחלוקת עברה להארכת תקופת החכירה עם תום תקופת החכירה המקורית, כפי שעולה, בין היתר, מתצהיר עדות ראשית מטעם אירונמטל. בית משפט קמא אף ציין במפורש בפסק דינו כי עם חלוף תקופת החכירה, התייתר הדיון בשאלת הארכת חוזה החכירה על פי נוהל יובל מוקדם, ונותרה בעינה שאלת זכותה של אירונמטל להארכת החכירה בנוהל הרגיל. בנסיבות אלה, ולאחר שהצדדים ניהלו התדיינות ממושכת בערכאה קמא בשאלת זכותה של אירונמטל להארכת תקופת החכירה, טוב היה לטענה שלא תועלה כלל.

 

האם אירונמטל לא מילאה תנאי חוזה החכירה כנדרש לשם הארכת חוזה החכירה?

 

10.       בית משפט קמא קיבל עמדת המינהל כי אירונמטל לא מילאה אחר תנאי חוזה החכירה ולכן אינה זכאית להארכת תקופת החכירה. בפסק הדין נאמר כי אין לקבוע שהמינהל סיכל את הקמת המפעל "וזאת אף מבלי שנדרש לקבוע על מי מהצדדים הוטלה האחריות לתכנון". לטעמי, לשאלה על מי הוטלה האחריות לתכנון, יש חשיבות מכרעת בבואנו לבחון אם אירונמטל לא מילאה אחר תנאי חוזה החכירה, כנדרש לשם הארכת תקופת החכירה.

 

11.       לשם הנוחות, נשווה פעם נוספת נגד עיננו את התנאי שנקבע בחוזה החכירה ולפיו "החוכר מתחייב לסיים בניית המפעל בהתאם לתב"ע בתוך שנתיים מיום אישור תכנית מפורטת בקשר לשטח נשוא חוזה זה". סתם נסח החוזה ולא פירש, מי הוא זה ואיזה הוא שעליו לפעול לאישור התכנית המפורטת.

 

           פשוטו של מקרא, כי המינהל, כמי שניסח את חוזה החכירה, הבחין בין התחייבות המוטלת על אירונמטל כחוכר לבנות את המפעל תוך שנתיים מאישור התכנית, לבין אישור התכנית המפורטת שאינה מוטלת על אירונמטל. שאם ביקש המינהל להטיל על אירונמטל גם לפעול לאישור התכנית המפורטת, מן הסתם היה קובע במפורש כי עליה ליזום תכנית מפורטת ואף היה קוצב זמן לאישור התכנית. משלא עשה כן, אין סיבה לפרש את התנייה דלעיל, כמטילה חובה על אירונמטל לפעול לאישור התכנית המפורטת. אדגיש, כי אין במסקנה זו כדי להביא למסקנה שיש לפרש את התניה כמטילה חובה על המינהל לפעול לאישור התכנית המפורטת.

 

12.       לעולם יפתח הפרשן בלשונו של הטכסט אך בכך לא יסיים את הילוכו, ועל מנת לעמוד על אומד דעת הצדדים, יש לבחון את טיבו של החוזה, תכליתו וכלל הנסיבות הקשורות לחוזה. ומהו אומד הדעת של הצדדים? אלו הם המטרות, האינטרסים והיעדים שביקשו הצדדים במשותף להגשים – ראו, לדוגמה, ע"א 3978/99 אוליצקי כריה (1990) בע"מ נ' מנורה איזו אהרון בע"מ, פ"ד נה(2) 565, 573 (2001).

 

           המינהל טען כי אומד דעת הצדדים ונסיבות כריתת ההסכם מעידות על כך שחובת קידום התכנית המפורטת הוטלה על אירונמטל, כמי שביקשה להקים את המפעל על החלקות. אין להניח כי המינהל נטל על עצמו ליזום תוכנית מפורטת לשטח כה מצומצם שמטרתו הקמת מפעל עבור אירונמטל, מה עוד, שחוזה החכירה בא להחליף את חוזה החכירה משנת 1951 לגבי המקרקעין בתל-אביב. כן טען המינהל, כי לא יעלה על הדעת, כי ייזום בעצמו תוכניות מפורטות עבור מפעלים ויזמים פרטיים. ככל שהמינהל לוקח חלק בתכנון, הדבר מתבצע מקום בו מדובר בחטיבות קרקע גדולות, כאשר מטרת התכנון מקדמת ייעדים לאומיים.

 

13.       אין חולק כי מטרתו ותכליתו של חוזה החכירה הייתה הקמת מפעל, ברם, אין בכך כדי להשליך על השאלה על מי הייתה מוטלת החובה לפעול לקידום התכנון המפורט. על פי התב"ע שחלה על האיזור, אירונמטל לא הייתה רשאית להקים מפעל על החלקות, אלא בכפוף לתוכנית מפורטת למתחם כולו. כך עולה, בין היתר, מתעודת עובד ציבור של מזכירת הועדה המקומית לתכנון ובניה "המרכז" ולפיה "בהתאם להוראות התכנית נקבע כי גוש 6368 חלקות 137,138 ביחד עם חלקות נוספת מיועדים לאזור תעשייה ומלאכה, לבנייני ציבור, ספורט ונופש ולדרך לתכנון בחטיבה אחת....במתחם דנן אין אפשרות בניה, עד אשר תוכן תכנית מפורטת". אין מדובר בעריכת תוכנית מפורטת עבור יזם פרטי, כטענת המינהל, אלא בעריכת תוכנית מפורטת עבור חטיבת קרקע גדולה, והמינהל עצמו טען בבית משפט קמא כי הגורם הנכון ליזום תוכנית כזו היא הועדה המקומית לתכנון ובניה. מכל מקום, המציאות מוכיחה כי בסופו של יום, היה זה המינהל שיזם ופעל לקידום פרוייקט של פינוי-בינוי בכל שטח המתחם, במסגרת המכרז והחוזה לתכנון ולהרשאה.

 

14.       גם הנסיבות שקדמו לחתימת חוזה החכירה תומכות בכך שהתכנון המפורט לא היה מוטל על אירונמטל. לחתימת חוזה החכירה קדמה התכתבות עניפה בין אירונמטל למינהל. במכתב למינהל מיום 19.1.86 (נספח יא 1 לתצהיר מר וגר), מגולל בא כוחה של אירונמטל את תלאותיה משך השנים, לאור העובדה שאין באפשרותה לבנות על הקרקע. המכתב מסתיים בשלוש הצעות חלופיות כמוצא מן המצב האנומלי אליו נקלעה אירונמטל והן: כי "השטח והמבנה הנ"ל ישארו בחכירתה עד שניתן יהיה לבנות עליו כחוק", או שהמינהל יקצה לאירונמטל שטח תעשיתי אחר בגודל דומה באיזור תל-אביב או שהמינהל ישלם לאירונמטל פיצוי הולם וריאלי על ביטול החכירה.

 

           תוכנית המתאר ממ/950 המייעדת את השטח לתעשיה פורסמה ביום 31.3.86 וחוזה החכירה נחתם ביום 26.5.87 כאשר המינהל כבר ידע או צריך היה לדעת כי על פי הוראות התוכנית, התכנון המפורט חייב להתייחס למתחם כולו. דווקא בנסיבות אלה, העובדה שהמינהל בחר לחתום על חוזה חכירה חדש עם אירונמטל ולא על חוזה פיתוח, ועל רקע התכתובת שקדמה לחתימת חוזה החכירה, שתיקתו של נסח החוזה ביחס לשאלה מי מהצדדים צריך לפעול לקידומה של תוכנית מפורטת ותוך כמה זמן, מדברת בעד עצמה.

 

15.       נסיבה חיצונית נוספת שיש בה כדי להעיד על אומד דעת הצדדים, היא התנהגות המינהל. לאורך כל שנות החכירה, לא הועלתה על ידי המינהל כל טענה או השגה כלפי אירונמטל, לא נשלחה כל התראה על ביטול חוזה החכירה או אי חידושו בשל אי הקמת המפעל והמינהל המשיך לגבות את דמי החכירה מאירונמטל כסדרם. ברי כי המינהל, כמי ששולט על קרקעות בהיקף נרחב, אינו יכול לעקוב ולפקח אחר הנעשה בכל אתר ואתר באדמות שבבעלות המדינה. אלא שבמקרה דנן, לאורך שנות החכירה, התנהלה תכתובת בין אירונמטל לבין המינהל והיו מספר "תחנות" שהמינהל, אילו סבר באמת ובתמים כי אירונמטל לא עומדת בתנאי הסכם החכירה, יכול וצריך היה להעלות טענותיו בזמן אמת. חוזה החכירה המקורי נחתם בשנת 1956, ולמרות שהחוזה אבד, יש להניח כי כלל תניה לפיה מטרת החכירה היא הקמת מפעל. בשנת 1968 הוחלה על האיזור תוכנית שייעדה את השטח לחקלאות, למרות שהחלקות הוקצו למטרות הקמת מפעל תעשייתי. המינהל לא פנה ולא עשה דבר בקשר לכך, והמשיך לגבות את דמי החכירה מאירונמטל כסדרם. בשנת 1986 שונה ייעוד המקרקעין באיזור לתעשיה, וגם החל מתאריך זה לא עשה המינהל דבר - לא שלח לאירונמטל התראה על ביטול חוזה החכירה ולא דחק בה בכל דרך שהיא להקים את המפעל. יתרה מזו, המינהל אף חתם עם אירונמטל חוזה חכירה בשנת 1987, לאחר תכתובת עניפה בה הלינה אירונמטל על כך שנבצר ממנה לעשות שימוש בחלקות. אפילו בשנת 2001 - כחודשיים לפני שנודע למינהל כי החלקות נכללו במתחם מושא המכרז - השיבה היועצת המשפטית של המינהל במכתבה מיום 28.3.01 כי הארכת תקופת החכירה תידון בתום תקופת החכירה המקורית "לאור הוראות חוזה החכירה ולאור הנסיבות שיהיו קיימות אז". הטענה כי אירונמטל לא עמדה בתנאי חוזה החכירה בכך שלא הקימה את המפעל, הועלתה על ידי המינהל לראשונה ובדיעבד, לאחר הגשת התביעה ולאחר שנתברר למינהל כי החלקות נכללו בשטח מושא המכרז.

 

16.       ככל שיש ספק בפרשנותו של חוזה החכירה, נזעיק לעזרתנו מספר כללי פרשנות שבדיני חוזים.

 

           א.      יש להימנע מפרשנות המביאה להטלת התחייבות בלתי סבירה על אחד הצדדים לחוזה - ראו ע"א 270/86 רגובי נ' תנובה, פ"ד מה(1) 620, 632 (1990). במצב הדברים הרגיל, על החוכר לפעול לקידום התכניות ולקבלת ההיתרים הנדרשים למימוש מטרת החכירה. ברם, במקרה דנן, שטח החלקות מהווה אחוז מזערי מתוך המתחם, וחלקים נכבדים של השטח תפוסים על ידי פולשים ודיירים מוגנים, כפי שעולה מהמכרז ומחוזה ההרשאה והתכנון. קשה להלום כי אירומנטל, בכוחותיה הדלים, הייתה אמורה ליזום תוכנית מפורטת לכל המתחם כפי שנדרש בתוכנית המתאר. ושוב, איננו צריכים להרחיק עדותנו, שהרי בסופו של יום, המינהל התעשת ונטל על עצמו את ייזום השטח, בדרך של פרוייקט פינוי-בינוי.

 

           ב.      במקרה של ספק פרשני, יבוא הכלל "נגד המנסח" ויטה את הכף לחובתו של מנסח החוזה - ראו ע"א 779/89 שלו נ' סלע חברה לביטוח בע"מ, פ"ד מח(1) 221, 240-241 (1993); ע"א 769/86 רובינשטיין נ' זמרן, פ"ד מב (3) 581, 586 (1988). כלל זה, כוחו יפה במיוחד כאשר בחוזה אחיד עסקינן - ראו רע"א 1185/97 יורשי ומנהלי עיזבון המנוחה מילגרום הינדה ז"ל נ' מרכז משען, פ"ד נב(4) 145, 159-158 (1998). עוצמתו של הכלל גוברת עוד יותר, כאשר המנסחת של החוזה האחיד היא רשות שלטונית – ראו ע"א 191/85 מדינת ישראל נ' חברת נוה שוסטר, פ"ד מ"ב(1) 573, 580-581 (1988) (להלן: נוה שוסטר); ע"א 255/89 פרדו נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(5) 641 655 (1992); אהרון ברק "פרשנות במשפט – כרך רביעי – פרשנות החוזה" 639-634 (2001).

 

           ג.       לצד כלל הפרשנות "נגד המנסח" אנו מוצאים את כלל הפרשנות "נגד הצד החזק", שאף הוא יפה לענייננו, נוכח יחסי הכוחות בין אירונמטל לבין המינהל – ראו נוה שוסטר לעיל בעמ' 581; דברי השופט טירקבל בע"א 4651/95 בני סעיד חמודה נ' מועצה מקומית עראבה, פ"ד נ(5) 81 (1997); ע"א 650/98 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' כונס הנכסים הרשמי, פ"ד נג(4) 433 (1999); ע"א 9609/01 מול הים (1978) בע"מ נ' עו"ד שגב, פ"ד נח(4) 106, 137-134 (2004).

 

           כל הכללים דלעיל, מטים את הכף לכך שאין לפרש את התנייה בחוזה כמטילה על אירונמטל את החובה לפעול לאישור התוכנית המפורטת, אישור שבלעדיו לא ניתן היה להתחיל בבניית המפעל.

 

חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל

 

17.       עד כאן, בחנו את חוזה החכירה באספקלריה של דיני החוזים במשפט הפרטי. חוזה החכירה נתפס כ "חוזה רשות" - ראו ע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל- באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1) 241, 249 (2001) ולצד המשפט הפרטי, חלים על המינהל גם כללי המשפט הציבורי. זאת, מכוח מיהותו הציבורית של המינהל ובהיותו רשות שלטונית המהווה נאמן של הציבור למקרקעי ישראל - ע"א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים, פ"ד נג(1) 743, 750 (1999); בג"צ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל ([פורסם בנבו], 15.6.08) (להלן: אלון). בכובעו כרשות מינהלית, חלה על המינהל חובת הגינות מוגברת ביחסיו עם אירונמטל. על חובה זו עמדה חברתי, השופטת פרוקצ'יה בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 46-45 (2001):

 

"חובת ההגינות המחייבת רשות בפעולותיה עם האזרח מכוח המשפט הציבורי הינה קודמת, רחבה יותר ומחמירה יותר מחובת תום-הלב הנובעת מדין החוזים, והיא חלה על הרשות בכל מגוון פעולותיה הן בתחום המשפט הפרטי והן בתחום הציבורי ... חובת הרשות הציבורית לנהוג ביושר ובהגינות, הנשאבת מהמשפט הציבורי, עולה בחומרתה על זו הנדרשת מן המתקשר הפרטי".

 

 

           על רקע דברים אלה, נבחן את התנהלותו של המינהל מול אירונמטל.

 

18.       עד שנת 1986 היה ייעוד השטח חקלאי, וממילא לא היה באפשרות אירונמטל להקים את המפעל. אירונמטל אף פנתה בשנת 1973 למינהל בטרוניה ובדרישת פיצוי על כך שרכשה קרקע תעשיתית, שילמה שנים רבות דמי חכירה בעד קרקע תעשיתית, אך נותרה עם אדמה חקלאית שאינה מביאה לה כל תועלת. בשנת 1975, חזרה אירונמטל והלינה על כך שהיא תלויה בין שמיים וארץ, שהיא משלמת דמי חכירה על אדמה תעשייתית וזקוקה לשטח להעתקת מפעלה מתל-אביב, אך נבצר ממנה אפילו לתכנן את המפעל. לאור זאת, ביקשה אירונמטל למכור את השטח. על כך הגיב המינהל ביום 21.12.76 בהודעת ביטול של הסכם החכירה בשל שינוי ייעוד המקרקעין מתעשיה לחקלאות. הודעת הביטול נדחתה על ידי אירונמטל שאיימה בהגשת תביעה משפטית, ובעקבות תכתובת שהתנהלה בין הצדדים, תוך שאירונמטל מלינה על כך שהמינהל נוקט בסחבת ואינו משיב על פניותיה, נחתם חוזה החכירה בשנת 1987 (נספח ח לתצהיר מר וגר). גם לאחר חתימת חוזה החכירה פנתה אירונמטל למינהל והלינה על דמי החכירה הגבוהים בהתחשב בכך ש"המגרש והקרקע מוקפאים", החלקות נמצאות בסביבה בלתי מפותחת ואין כל כוונה לפתח את האיזור (נספח יא/2 לתצהיר מר וגר).

 

           במהלך כל השנים, המינהל לא דרש מאירונמטל לפעול לייזום תוכנית מפורטת, ומנגד, אירונמטל מצאה עצמה במבוי סתום, והלינה על כך בפני הרשויות. בחודש דצמבר 1985, עובר לאישור התוכנית ששינתה את ייעוד האיזור לתעשיה, פנתה אירונמטל לועדה המקומית לתכנון ולבניה בבקשה לקבלת מידע ונענתה כי "הבניה מותנית בתכנית מפורטת לכל איזור התעשיה" (נספח י"ב לתצהיר אירונמטל). במהלך השנים 1998-1994 פנתה אירונמטל לועדה המקומית ובכל פעם נענתה כי החלקות נמצאות בתוך מתחם המיועד לתכנון בחטיבה אחת. בחודש נובמבר 1996 פנתה אירונמטל למינהל במכתב בו הלינה על כך שבמהלך השנים התעניינה במועצה המקומית ובועדה המקומית לגבי המצב במתחם בו נמצאות החלקות, אך ללא הועיל. במכתב נאמר כי נודע לאירומנטל על "רעיונות" לגבי שינוי ייעוד במתחם, ועל כן מתבקש המינהל להודיעה מה קורה ומה אמור לקרות במתחם "שלאפשרות הבניה בו אנו מצפים [תוך הוצאות כבדות] מזה 43 שנים". מכתב זה כמו מכתבים נוספים ששלחה אירונמטל למינהל בשנת 1997 לא נענו, עד למכתבו של מר עודד טל, מנהל אזור המרכז במינהל, מיום 2.2.98. באותו מכתב, הוצע לאירונמטל לפנות לועדות התכנון, והיא נתבקשה להודיע למינהל מה נעשה בנדון (לא למותר לציין כי באותה עת כבר פרסם המינהל את המכרז שכלל גם את החלקות). משפנתה אירונמטל לועדה המקומית בבקשה לדעת מה הפעולות בהן עליה לנקוט לשם הקמת המפעל על החלקות, נענתה על ידי הועדה במכתבה מיום 19.2.98 כי עליה לפנות למינהל כבעלים של הקרקע וכי "ככל הידוע לנו הקרקע לא מיועדת לבנית מפעל" (נספחים י"ט ו-כ"א לתצהיר אירונמטל).

 

           עיננו הרואות כי אירונמטל נפלה בין הכסאות, בין המינהל לבין הועדה המקומית, כאשר משך כל השנים, המינהל לא גילה דעתו, ולו ברמז, כי הוא סבור שעל אירונמטל לפעול לייזום תוכנית מפורטת על כל המתחם, או שהוא רואה באירונמטל כמי שהפרה את חוזה החכירה. נחזור ונזכיר כי שטח החלקות הוא 2.2 דונם בלבד משטח נרחב מאוד, שחלקו תפוס בידי פולשים משך שנים, כפי שעולה מהמכרז ומחוזה ההרשאה והתכנון שנחתם בין המינהל למגדל זוהר.

 

19.       הפעם הראשונה בה גילה המינהל דעתו כי אין בכוונתו לחדש את חוזה החכירה, הייתה בסמיכות זמנים מוזרה לפרסום המכרז בשנת 1997, כשמונה שנים לפני תום תקופת החכירה. המינהל התיימר לשווק גם את החלקות במסגרת שיווק המתחם כולו בפרוייקט של פינוי-בינוי, מתוך הנחה שהמתחם כולל פולשים ודיירי עמידר, להבדיל מבעלי זכות חכירה כמו אירונמטל. ברי כי המינהל התרשל בכך שלא יידע את אירונמטל אודות המכרז ולא יידע את מגדל הזוהר אודות זכויותיה של אירונמטל על פי הסכם החכירה ואיני נדרש לטענות אירונמטל כי הדבר נעשה לא ברשלנות, אלא במזיד ובדרך לא כשרה (בהקשר זה הפנתה אירונמטל להרשעתו של מר עודד טל בקשר לשינויים בחוזה ההרשאה והתכנון בו זכתה מגדל הזוהר – ראו הכרעת הדין בת"פ (שלום ת"א) 8438/03 מדינת ישראל נ' עודד טל ([פורסם בנבו], 9.9.08) וע"פ (מחוזי ת"א) 7153/09 עודד טל נ' מדינת ישראל ([פורסם בנבו], 27.10.09)).

 

           בנסיבות אלה, ובחלוף כמעט כל תקופת החכירה ללא עוררין מצד המינהל, אירונמטל המשיכה לשלם דמי חכירה ולהגן על החלקות מפני פולשים בהסתמך על כך שהמינהל נוהג להאריך הסכמי חכירה ל-49 שנה כדבר שבשגרה, ונוצרה אצלה אף יותר מציפיה סבירה כי המינהל יאריך את תקופת החכירה. על ההבחנה בין הסתמכות לציפיה במישור המינהלי ולנפקות ההבחנה ראו דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המנהלי" עיוני משפט כז (תשס"ג) 209; דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי" משפטים כ"ז (תשנ"ו) 17.

 

           איני מקבל טענת המינהל, כי בהארכת תקופת החכירה יש משום התעשרות על חשבון הציבור. מאחר שבנכס לא מהוון עסקינן ולא שולמו דמי חכירה ראשוניים, מן הסתם יהא על אירונמטל לשלם עבור הארכת תקופת החכירה, בהתאם לנוהלי המינהל.

 

20.       ובכלל, התוצאה לפיה אירונמטל תצא וידיה על ראשה, אינה סבירה בנסיבות העניין. החלקות הוחכרו לאירונמטל כפיצוי על זכויות החכירה שהיו לה בשטח איזור התעשיה הישן בתל-אביב. משך כל השנים, עד לתום תקופת החכירה בשנת 2007, שילמה אירונמטל דמי חכירה שנתיים בסכום שעמד בשנת 2004 על כ-28,000 ש"ח  (נספח כד לתצהיר וגר), ובנוסף, שילמה עד שנת 2000 מס רכוש בסך של 2.5% מערך המקרקעין כייעוד לתעשיה. לכך יש להוסיף הוצאות שונות בהן נשאה אירונמטל, כמו גידור, כיבוי שריפות קוצים והוצאות משפטיות שנדרשו לנקיטת הליכים לפינוי פולשים למקרקעין. מכאן, שבמהלך השנים שולם על ידי אירונמטל סכום נכבד ביותר עבור החלקות. התוצאה לפיה נדרשת אירונמטל ליטול את מקלה ותרמילה, ולעזוב את החלקות ללא פיצוי וללא תמורה, היא תוצאה קשה ובלתי סבירה.

 

           תוצאה זו מוקשית עוד יותר, בהתחשב בעוצמת הזכות של אירונמטל, ובנקודה זו, אנו מגיעים לבחינת טיב זכויותיה בחלקות.

 

חוזה חכירה לדורות עם אופציה להארכת תקופת החכירה

 

21.       חכירה לתקופה של 49 שנה היא זכות קניינית. מה כוחה ומה טיבה של הזכות להאריך את תקופת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה?

 

           נקדים ונעיר כי יש להבחין בין הארכת החכירה (extension),לבין חידוש חכירה (renewal). הארכת חכירה משמעה המשך של השכירות המקורית, וחידוש חכירה משמעו התקשרות בשכירות חדשה - ראה בפסק דינו המקיף של השופט יפרח בת"א (מרכז) 6070-08-07 עירית שפר נ' מינהל מקרקעי ישראל מחוז מרכז (לא פורסם, 30.3.09), שם מפנה בית המשפט לספרו של יהושע ויסמן דיני קניין: החזקה ושימוש (2005).

 

           סעיף 21 לחוזה החכירה קובע כהאי לישנא (הדגשה שלי – י"ע):

 

21. הארכת החכירה

 

(א) בכפוף לאמור בסעיפים קטנים (ב)-(ד) להלן, החוכר זכאי להארכת החכירה לתקופה נוספת של ארבעים ותשע (49) שנים ... תנאי החכירה בתקופת החכירה הנוספת יהיו כנהוג אז לגבי החכרות מקרקעין מסוג המוחכר על ידי המחכיר בסביבות המוחכר ולמטרה של החכירה הזאת ובהתחשב בכך שהחוכר שילם עבור בניית המבנים.

 

(ב) ...

 

(ג) בכל מקרה שבמשך תקופת החכירה ישתנה יעודה של הקרקע עליה בנוי המוחכר לא יהיה המחכיר חייב להאריך את תקופת החכירה.

 

(ד) הארכת תקופת החכירה תיעשה בתנאי שיתקיימו כל התנאים האלה:

(1) החוכר מילא את כל תנאיו של חוזה חכירה זה.

(2) החוכר יחתום, לא יאוחר מתוך תקופת החכירה על חוזה חכירה חדש שיכלול את תנאי החכירה הנוספת כאמור לעיל."

 

 

           כאמור, משלא הוקם המפעל במהלך תקופת החכירה, מצא בית משפט קמא כי אירונמטל אינה זכאית להארכת תקופת החכירה. בית המשפט הסתמך על ההלכה שנפסקה בע"א 72/78 מינהל מקרקעי ישראל נ' ראב, פ"ד לב(3) 785, 789 (1978) (להלן: ראב), שם נאמר:

 

"אין יסוד הגיוני לקבוע שהמינהל היה מוכן לכבול את ידיו ללא הגבלת זמן אפילו אם המניעה להקים את הבניין תהא נובעת מגורם שאין לצדדים שליטה עליו ... התקשרות לזמן בלתי-מוגבל היא על פניה בלתי-מסחרית. המינהל צריך לשמור על חופש פעולה מירבי, למען התפקיד המוטל עליו: פיתוח האזור. לפיכך יהא זה בלתי-סביר לייחס לו כוונה להאריך את תקפו של "הסכם-פיתוח" כמתואר ב'תנאי-מכללא' דלעיל".

 

 

           ברם, בענין ראב, היה מדובר בהסכם פיתוח, בעוד שאירונמטל אוחזת בחוזה חכירה לתקופה של 49 שנה עם אופציה להארכה ל-49 שנים נוספות. אין דינו של חוזה חכירה כדינו של הסכם פיתוח, במסגרתו המינהל מקצה את הקרקע לתקופה מוגבלת (בד"כ 3 שנים), תוך התנאה שאם היזם יעמוד בתנאים ייחתם עמו חוזה חכירה – ראו רע"א 85/88 קנית נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד מב(4), 782 (1989).

 

           זכות חכירה לדורות, המקובלת בחוזים עירוניים של המינהל, נתפסת כזכות בעלת עוצמה, על ידי כל השחקנים בשוק הנדל"ן – מוכרים, קונים, וגופים מממנים – ומעשה שבשגרה שהמינהל מאריך חוזי חכירה לתקופות האופציה. על האופן בו נתפסת בציבור זכות החכירה והאופציה ל- 49 שנים נוספות, עמד המלומד יהושע ויסמן במאמרו "מקרקעי ישראל" משפטים כ"א 79, 100 (תשנ"א):

 

"תקופת-החכירה בחוזי-החכירה של מנהל מקרקעי ישראל היא, בררך-כלל, ל-49 שנה, עם ברירה לחוכר להאריך את התקופה פעם אחת נוספת לעוד 49 שנה. ואולם רוכש המקרקעין המצוי אינו מניח כי זכותו בקרקע קצובה בזמן ושהוא אכן יידרש לפנות את הקרקע בתום תקופת-החכירה. מצב זה נובע מחוסר-המודעות של רבים מ"רוכשי" דירות, בתי-עסק וכדו' לכך שמבחינה משפטית הם רק חוכרים. במקרים שבהם קיימת מודעות לכך שמעמדם הוא כשל חוכרים בלבד, רבים מניחים כי לא יעלה על הדעת שרשות ציבורית, כמו מנהל מקרקעי ישראל, תעמוד על הדרישה לפינוי הנכס לאחר שהם שילמו עבורו כ-91%-80% משווי הקרקע, נוסף על השווי המלא של המבנה שעל הקרקע (וזהו הסכום שבדרך-כלל חוכר מקרקעין עירוניים משלם). עדות לכך שזוהי ההנחה אשר על-פיה פועל הציבור הרחב של החוכרים מאת מנהל מקרקעי ישראל מצויה בעובדה שבפרסומים בעיתונות על דירות, בתי-עסק, וכדו' המוצעים למכירה על-ידי חוכריהם, אין המוכרים טורחים כלל לציין כמה שנות-חכירה חלפו על הנכסים. גורם הזמן אינו משפיע על המחיר. אף אם עובדה זו אינה מוצדקת, ומן הראוי היה שהמחיר הנדרש עבור זכות חכירה ישתנה בהתאם ליתרת התקופה שנותרה מן החכירה - קשה להעלות על הדעת שמבחינה ציבורית-פוליטית יהיה ניתן להתעלם מן הדרך שבה נוהג למעשה הציבור הגדול של החוכרים מאת מנהל מקרקעי ישראל. המנהל טרם נחשף ער כה לאילוצים שייווצרו לכשיתחילו להסתיים תקופות-חכירה מרובות של מקרקעין שהוחכרו על-ידו. להערכתי, אילוצים אלה עשויים לסתור את ההנחה בדבר יעילותה של שיטת-החכירה כאמצעי למחזור מקרקעין ולתכנונם מחדש. ההנחה שהנכסים שהוחכרו יתפנו בתום החכירה היא מפוקפקת, וזאת לבד מן התסבוכת העלולה להיגרם מכך שזכויות חכירה שונות, של מקרקעין שבאותו איזור תכנוני, עשויות להסתיים בתקופות שונות, כאשר הם לא הוחכרו כולם באותו מועד...".

 

           וכן ראו יהושע ויסמן "חכירה כתחליף לבעלות "ספר זיכרון לגד טדסקי -מסות במשפט האזרחי" 211, 219, 222 (תשנ"ו) (להלן : ויסמן חכירה כתחליף לבעלות) שם עומד המחבר על כך ששוק המקרקעין נוהג על פי ההנחה שהחכירה אינה מוגבלת למעשה בזמן, וכאשר נמכרת זכות חכירה, למשך תקופת החכירה שנותרה בידי החוכר אין השפעה על המחיר.

 

           זכות החכירה לדורות, נתפסת אפוא כמעט כקרובה לזכות בעלות - מיגל דויטש "דיני השכירות לאור הקודכס האזרחי" הפרקליט מח 265, 267-266 (תשס"ה):

 

"בהקשרים קנייניים שונים, קיימת הצדקה להבחנה בין הדין החל על שכירות לתקופה ארוכה במיוחד (חכירה לדורות), הקרובה יותר באופייה, לעתים מזומנות, לזכות הבעלות, לבין דין השכירות לתקופה קצרה ... אופיו של חוזה חכירה, ובמיוחד חכירה לדורות, שונה באופן מהותי מזה של עסקה שכירות רגילה. טיבו של הקשר שבין הצדדים שונה בתכלית. כאמור לעיל, חכירה לדורות קרובה יותר לבעלות מאשר לשכירות".

 

           ככל שתקופת החכירה ממושכת יותר, כך החכירה מתקרבת לבעלות. כך נקבע בפסיקה כאשר היה מדובר בהסכמי חכירה ל-999 שנה עם אופציה ל-999 שנה בין צדדים פרטיים, כמו במקרים שנדונו ברע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1) 517 (1996) ובע"א 7136/06 קופמן נ' מרדכי ז"ל לודמיר ([פורסם בנבו], 22.1.09). אך גם לגבי זכות החכירה לדורות בחוזים עירוניים, אנו מוצאים בפסיקה התבטאויות כי מבחינת מידת השליטה וההנאה הניתנת לחוכר, הזכות קרובה לבעלות. כך, בע"א 355/76 בסו נ' מלאך, פ"ד לא(2) 359, 362-361 (1977) (להלן: בסו) נאמר (הדגשה שלי – י"ע):

 

"אין זה סוד, כי במציאות הרווחת בישראל, מרביתם של חוזי החכירה לדורות שנערכו ונערכים בין מינהל מקרקעי ישראל או הקרן הקימת לישראל לבין אנשים פרטיים, כמוהם כחוזים להעברת בעלות, כאשר הצדדים, ובעיקר המחכירים, מעדיפים, מסיבות שלא אתעכב עליהן כאן, צורה זו של החכרה לדורות על-פני צורה של העברת הבעלות באופן פורמלי, למרות שנוסח החוזים הללו איננו מותיר למעשה כמעט כל הבדל בין השתיים. כמובן, הדבר תלוי בכל חוזה וחוזה לגופו, לפי ניסוח תניותיו, והדרך בה יש לפרשן ולהבינן."

 

           ובע"א 516/87 מדינת ישראל נ' יהודית בלייכפלד, פ"ד מב(3) 244, 250 (1988) (להלן: בלייכפלד) נאמר על ידי השופט לוין (בדעת מיעוט):

 

"כשנחתם חוזה החכירה בשנת 1975 בין מינהל מקרקעי ישראל לבין המשיבה ובעלה המנוח, פעל המינהל גם כגוף ציבורי משכן. אין לשכוח, שמדובר בחוזה חכירה לתקופה של 49 שנה, כולל אופציה של הארכת החכירה ל-49 שנים נוספות, ולעניינו זכויות הקניין של החוכרים, בכפוף לכללי המינהל בעניין תשלומים, דומות לזכויות של בעלים".

 

22.       כאשר בחוזי המינהל עסקינן, יש להבחין בין חוזים במגזר החקלאי לסוגיהם השונים, לבין חוזים במגזר העירוני למגורים או לעסקים. בפרשות בסו ובלייכפלד לעיל, נדונו חוזים עירוניים למגורים. בשנים האחרונות התגברה המגמה להעביר זכות בעלות לחוכרים של יחידות דיור באזורים עירוניים, והתקבלו החלטות לפיהן תוחכר קרקע עירונית למגורים לתקופה של 98 שנה עם אופציה לחוכר להארכת התקופה ל- 98 שנים נוספות ללא תשלום נוסף – ראו דפנה לוינסון-זמיר "היבטים חלוקתיים של שימור מבנים, דיני הפיצוי הראויים ו'זכויות בנייה עבירות' (TDR) משפטים לא 11, 27 (תש"ס). לביקורת על החלטות אלה ראו ר' אלתרמן "מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל? בחינה של ההצדקות להמשך הבעלות המקומית על המקרקעין" עיוני משפט כא 535 (תשנ"ח).

 

23.       במקרה דנן, אירונמטל אוחזת בחוזה חכירה לדורות למטרת תעשיה, ולא למטרת מגורים. עם זאת, עדיין מדובר בחוזה עירוני, המכיר בזכותו של החוכר לדורות לשינוי ייעוד, בכפוף להסכמת המינהל, להבדיל מחוזים במגזר החקלאי, הכוללים הוראה על החזרת הקרקע למינהל עם שינוי הייעוד.

 

           על ההבחנה בין חוכרים עירוניים לחוכרים חקלאיים בהקשר זה, עמדה השופטת פרוקצ'יה בהרחבה בפרשת אלון לעיל, ונביא מקצת מהדברים:

 

"עקרונות מנחים אלו ביחס לקרקע עירונית, שונים בתכלית מעקרונות ההחכרה של קרקע חקלאית ... על-פי התפיסה הבסיסית המעוגנת בהחלטה מס' 1, זכויותיו בקרקע של חוכר קרקע עירונית "עמידות" יותר בפני שינויים מזכויותיו של החוכר החקלאי (למעט באשר לחלקת מגוריו של החקלאי). הדבר נובע, בין היתר, מהשוני המשמעותי בהיקפי הקרקע המוחכרים, ומשיעור דמי החכירה המשולמים לשני סוגי הקרקעות, ומהאינטרס הציבורי לשמר את המרחבים החקלאיים פתוחים וירוקים לטובת הציבור כולו, ולרווחת הדורות הבאים. ואמנם, ביחס לחוכרי קרקע עירונית, בית משפט זה הכיר בהם, לא אחת, כבעלי זכות חכירה הקרובה במהותה ובאופייה לבעלות (פרשת בלייכפלד, עמ' 250; רע"א 2821/95 לוסטיג נ' מייזלס, פ"ד נ(1) 517, 526). עם זאת, גם החכרות הקרקעות העירוניות אינן עשויות מקשה אחת, ואף בגידרן ניתן למצוא הסדרים שונים הנגזרים ממטרת החכירה ודמי החכירה, העשויים להשליך על עוצמתה של זכות הקניין שבידי החוכר".

 

 

           בפרשת אלון, הגן המינהל על הסכם לגבי העתקת הפעילות במתחם פי גלילות בעקבות פסק דין שמנע המשך הפעילות במתחם. ההסכם נעשה לאור הזכויות שהיו לחוכרת שאחזה בהסכם של חכירה לדורות לתקופה של 49 שנה עם אופציה להארכת ההסכם לתקופה נוספת של 49 שנה. שם טען המינהל כי חוזה החכירה אמנם מגדיר את מטרת החכירה, אך מכיר באפשרות שהחוכר ישתמש במקרקעין למטרה אחרת, בכפוף להסכמת המינהל וכי:

 

"ניסוח זה בהסכם החכירה אופייני לחוזי חכירה לקרקע עירונית-תעשייתית מאותה תקופה, בהם ננקבה מטרת החוזה באופן דווקני, תוך שנשמרה האפשרות לעשות שימוש אחר במקרקעין החכורים, בכפוף להסכמת המינהל ... ואמנם, המינהל נוהג ליתן הסכמתו להמשך שימושו של החוכר בקרקע בייעודה החדש, בכפוף לתשלום דמי היתר, אלא אם מתקיים בנסיבות העניין אינטרס ציבורי בעל חשיבות, המצדיק להימנע ממתן הסכמה ..." (סעיף 20 לפסק הדין).

 

 

24.       לאור זאת, צורמת טענת המינהל במקרה שלפנינו, כי משלא התמלאה מטרת החכירה, אירונמטל איבדה מיניה וביה את זכותה להארכת חוזה החכירה. כמו במקרה שנדון בעניין אלון, גם בחוזה החכירה דכאן, אנו מוצאים כי לצד מטרת החכירה, החוזה מכיר באפשרות שהחוכר ישתמש במקרקעין למטרה אחרת, בכפוף להסכמת המינהל מראש ובכתב. סעיף 9 לחוזה החכירה, מתייחס לאפשרות של שינוי ייעוד, ולחובתו של החוכר לקבל הסכמת המחכיר מראש ובכתב לשם שינוי ייעוד או מימוש שינוי הייעוד של המוחכר. זכות החכירה בחוזה החכירה לא הותנתה במימוש מטרת החכירה. אף אין בהסכם הוראה המחייבת את אירונמטל להחזיר את החלקות למינהל במקרה של היעדר שימוש במקרקעין, להבדיל מהוראה לפיה שינוי במטרת החכירה ללא הסכמת המינהל, תהווה הפרת חוזה החכירה.

 

[במאמר מוסגר: אירונמטל לא טענה לתחולת החלטות כאלה ואחרות של המינהל, כמו החלטה 933 שנדונה בפרשת אלון, ולכן איני רואה להידרש לנושא זה].

 

           לאחר שנים רבות בהן שילמה אירונמטל דמי חכירה שנתיים ומס רכוש עבור חלקות שנבצר ממנה לנצלן לצרכיה, וכאשר המתחם עומד על סף שינוי ייעוד מתעשיה למגורים, כפי שעולה מהמכרז ומהחוזה לתכנון להרשאה, איני רואה את האינטרס הציבורי של המינהל, בגינו אין להאריך תקופת החכירה בחלקות על פי נהלי המינהל.

 

25.       ודוק: איני בא לאמר כי לבעל זכות חכירה יש זכות קנויה להארכת חוזה החכירה וכי לעולם מחוייב המינהל להאריך תקופת החכירה, גם אם לא נתמלאה מטרת החכירה או הופרה מטרת החכירה. אחד הטעמים לאימוץ שיטת החכרה לטווח ארוך, להבדיל מהענקת זכות בעלות, שחוזי חכירה יכולים לאלץ את החוכר לפתח את המקרקעין המוחכרים בדרך שנקבעה בחוזה-החכירה, כגון לבנות עליהם תוך פרק זמן נקוב – ראו ויסמן חכירה כתחליף לבעלות לעיל בעמ' 211. כך, לדוגמה, בע"א 8397/03 עמר נ' מינהל מקרקעי ישראל ([פורסם בנבו], 13.9.04) אישר בית המשפט ביטול הסכם חכירה למטרת פרדס, לאחר שהוכחה הפרה בוטה ומתמשכת של המחכיר, שבנה על השטח והעביר חלקים מהמוחכר לצדדים שלישיים, ללא הסכמת המינהל. בת"א (מחוזי ת"א) 1499/04 קרן תורה ועבודה נ' קרן קיימת לישראל ([פורסם בנבו], 28.6.09) נדחתה תביעה להארכת זכות חכירה, שנים רבות לאחר שפג תוקפו של הסכם החכירה המקורי. זאת, לאחר שהחוכר לא החזיק בנכס, לא בנה את המבנה, לא שילם עשרות בשנים דמי חכירה למרות התראות שנשלחו לו, והמקרקעין נתפסו על ידי פולשים מבלי שהחוכר פעל לסלקם. בנסיבות אלה, נקבע כי החוכר זנח למעשה את הנכס וויתר עליו. מקרה זה רחוק עד מאוד מנסיבות המקרה שבפנינו, ודי אם נזכיר כי אירונמטל ביקשה להאריך את תקופת החכירה שמונה שנים לפני תום תקופת החכירה המקורית, שילמה את דמי החכירה לאורך השנים, ניהלה מאבק בפולשים, וסיכול מטרת חוזה החכירה אינו רובץ לפתחה.

 

           סיכומו של דבר, שנוכח עוצמת זכותה של אירונמטל כבעלת זכות חכירה ל-49 שנים עם אופציה להארכת תקופת החכירה, ומנגד, בהיעדר נסיבות מיוחדות ובהיעדר אינטרס ציבורי של ממש שלא להאריך את תקופת החכירה, יש לקבל את הערעור גם מטעם זה.

 

אין תחרות בין אירונמטל לבין מגדל הזוהר

 

26.       איני סבור כי יש לראות את המינהל כמי שהתקשר בעסקה סותרת עם מגדל הזוהר. גם בהנחה שמגדל הזוהר תזכה בתביעתה כנגד המינהל, כל שניתן לה הוא חוזה הרשאה ותכנון, הכפוף לזכויותיהם של בעלי הזכויות והמחזיקים במתחם, לרבות זכות החכירה של אירונמטל בחלקות (סעיף 11 לחוזה ההרשאה לתכנון בו מתחייב היזם לפנות את כל המחזיקים ובעלי הזכויות האחרים במקרקעי החוזה). משמעות הדבר, כי אם תבקש מגדל הזוהר לפנות את אירונמטל מהחלקות, יהא עליה להגיע עמה להסכם פינוי, בהתחשב בזכותה להארכת הסכם החכירה ב– 49 שנים נוספות. ככל שיש בכך כדי להשליך על היחסים החוזיים בין מגדל הזוהר לבין המינהל, עניין זה חורג ממסגרת דיוננו.

 

סוף דבר

 

27.       אין לראות את אירונמטל כמי שלא מילאה תנאי חוזה החכירה, מאחר שהתחייבותה להקמת המפעל הייתה כפופה לאישור תכנית מפורטת שלא הייתה באחריותה. בנסיבות העניין, אי הארכת תקופת החכירה, אף אינה עומדת בקנה אחד עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על המינהל ועם עוצמת הזכות של אירונמטל להארכת תקופת החכירה.

 

           אשר על כן, אמליץ לחברי לקבל את הערעור, ולהצהיר כי אירונמטל זכאית להארכת חוזה החכירה לתקופה של 49 שנים נוספות בכפוף לנהלים המקובלים במינהל. ההוצאות שהושתו על המערערת בבית משפט קמא יבוטלו, והמינהל ישא בהוצאות המערערת בסך 30,000 ש"ח (שלושים אלף) בצירוף מע"מ.

 

ש ו פ ט

השופטת א' פרוקצ'יה:

           אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט ס' ג'ובראן:

           אני מסכים.

ש ו פ ט

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.

 ניתן היום, כ"ה בחשון תש"ע (12.11.2009).

חסר רכיב