חסר רכיב

לקרוא ולא להאמין: דו"ח מבקר המדינה על רמ"י ומועצת מקרקעי ישראל

10/05/2018
עבודת המטה שרמ"י ביצעה לקראת הדיון של המועצה בהצעות החלטה שהוגשו לה לא עמדה ברוב המקרים שנבדקו בעקרונות שעל רשות מינהלית לעמוד בהם, ואף לא בדרישות שקבעה הנהלת רמ"י עצמה, ובהן איסוף נתונים תומכי החלטה, קבלת חוות דעת כלכלית ומשפטית והצעת חלופות. באשר למועצה, היא לא עמדה על כך שרמ"י תציג לפניה נתונים, חוות דעת וחלופות כאמור. נמצא כי ל-73 מתוך 79 הצעות החלטה שהגישה רמ"י למועצה בשנים 2016-2015 (כ-92%) היא לא צירפה חוות דעת משפטית, ורק לשלוש מהן היא צירפה חלופות להצעה. כמו כן, למספר רב של הצעות החלטה לא צירפה רמ"י חוות דעת כלכלית, אף שהיו להן השפעות כלכליות; נוסף על כך נמצאו הצעות ההחלטה שלא צורפו להן כלל נתונים תומכי החלטה. משמעות הדבר היא שבמקרים רבים המועצה קיבלה החלטות על בסיס מידע חסר שאינו מאפשר קבלת החלטה מיטבית ומבוססת דיה.

לעתים התריעו חברי מועצה ונציגי משרדי ממשלה שהשתתפו בדיוני המועצה על כך שהצעות החלטה מובאות לדיון ללא תשתית מספקת. ואולם בסופו של דבר הם הסתפקו בהתרעות ולא נקטו פעולות שיכלו לטייב את הליך קבלת ההחלטה, ובכלל זה לא דרשו כי רמ"י תשלים את תשתית המידע ואת הנתונים הנדרשים. באשר ליו"ר המועצה (או מי שמילא את מקומו) הוא לא עמד על כך שלפני המשך הדיון וקבלת ההחלטה יימסר לחברי המועצה המידע הנדרש לקבלת החלטה מושכלת ומיטבית, ולא וידא שאכן כך קרה.

שמירה על הקרקע - הבדיחה העצובה באתר רמ

ליקויים הנוגעים לסדר היום של המועצה


סדר היום של דיוני המועצה עמוס, ובין היתר כולל קבלת החלטות בעניינים נקודתיים שאינם בגדר מדיניות מקרקעין או החלטות בעניינים טכניים. אף על פי שבתקנון המועצה נקבעו דרכים חלופיות לקבלת החלטות, שאפשר להשתמש בהן כדי להתמודד עם ריבוי הנושאים המועלים לדיון במליאת המועצה, בפועל לא נעשה בהן שימוש. אי-שימוש בדרכים החלופיות בנוגע להחלטות בעניינים נקודתיים או טכניים עלול לפגוע ביכולת של המועצה להתמקד בנושאים המהותיים שלפניה.

ביוני 2015 החליטה המועצה לתקן את תקנון המועצה ולקבוע בו כי באופן זמני הצעות ההחלטה יומצאו לחברי המועצה שבעה ימים לפני המועד שנקבע לישיבה, ולא פחות מחמישה ימי עבודה לפני המועד האמור, וזאת במקום 14 יום, כפי שנקבע בעבר. מאז קוצר פרק הזמן הצביעו גורמים במועצה על הקשיים הנובעים מכך, ובהם חוסר היכולת להתכונן באופן יסודי לישיבה. עם זאת, אף שקיצור משך הזמן היה אמור להיות זמני הוא נותר בעינו. פרק זמן מקוצר זה אין בו כדי לאפשר לציבור לגבש את עמדותיו, וספק אם יש בו כדי לאפשר לחברי המועצה להתכונן לקראת הדיון ולהתעמק בנושאים העומדים לדיון.

כשלים בפיקוח על פעילות רמ"י וליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות

פיקוח המועצה על רמ"י: אף שהפיקוח על רמ"י הוא אחד מתפקידיה החשובים של המועצה, תפקודה בנושא לקוי מאוד. בשנים 2016-2015 לא דנה המועצה בדוח הפעולות של רמ"י ובתכניות העבודה שלה, אף שמדובר במסמכי יסוד הנוגעים לעבודת רמ"י, וממילא לא בחנה באיזו מידה עמדה רמ"י ביעדים שנקבעו לה בהחלטות המועצה. אשר לפיקוח המועצה על התקציב של רמ"י, הועלה כי הצעת התקציב הדו-שנתי של רמ"י לשנים 2018-2017 לא נדונה כלל במועצה, וממילא המועצה לא אישרה אותה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.

כשלים בתפקוד ועדת הביקורת: ועדת הביקורת של המועצה לא התכנסה בתדירות הקבועה בתקנון המועצה וגם לא מילאה את תפקידיה: היא לא פיקחה על יישום החלטות המועצה; לא בחנה אם קיימת בקרה יעילה ברמ"י; לא בחנה לעומק את הליקויים שצוינו בדוחות הביקורת של מבקר המדינה ושל המבקר הפנימי של רמ"י ואת ההמלצות לתיקונם; ולא גיבשה המלצות באשר לנקיטת צעדים לתיקון הלקויים שהתגלו בפעילותה של רמ"י, וממילא לא סקרה המלצות כאמור למועצה. באשר למועצה, היא לא עקבה אחר עבודתה של ועדת הביקורת ולא ביקשה מהוועדה להגיש לה דיווח תקופתי על פעילותה ועל המלצותיה.

ליקויים במעקב אחר ביצוע החלטות המועצה: הועלה כי המעקב שנועד לוודא שרמ"י מיישמת את החלטות המועצה לוקה בחסר: אגף תיאום, מעקב ובקרה מרכז ומבצע רישום של המשימות שעל רמ"י לבצע על פי הנקבע בהחלטות, אולם ברשימת המשימות אין פירוט בדבר האגפים ברמ"י האחראים לביצוע המשימות וגם לא לוח זמנים לביצוען, אם נקבע; במקרים רבים ברשימה לא מצוין הסטטוס של ביצוע המשימות או אילו משימות טרם בוצעו ובאילו חלו עיכובים בביצוע. זאת ועוד, האגף לא הגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין יישום החלטות המועצה. עוד נמצא כי המועצה אינה מבקשת מרמ"י למסור לה דיווח תקופתי על יישום המדיניות שקבעה, ואילו רמ"י מצדה אינה מדווחת למועצה באופן שיטתי על אופן ביצוע ההחלטות, וזאת אף במקרים שבהם קבעה המועצה במפורש חובת דיווח.

אי-גיבוש קודקס שבו נכללות כל החלטות המועצה: נמצא כי אף שהממשלה והמועצה כבר קיבלו לפני שנים רבות החלטות בדבר גיבוש קודקס שיכלול את החלטות המועצה וישמש הן את הציבור והן את רמ"י, הטיפול של רמ"י בנושא טרם הסתיים. במאי 2017 מינתה המועצה ועדה חדשה שתטפל בנושא, אולם לא קבעה לוחות זמנים ואבני דרך לעבודתה.

ליקויים בנושא הרכב המועצה

נמצא כי הרכב המועצה נוגד את הוראות החוק: בדצמבר 2008 הורתה הממשלה בצו על הפחתת מספר נציגי קק"ל במועצה משישה לשניים, ואף שבינואר 2016 בוטל הצו האמור לא מונו למועצה עוד נציגים של קק"ל. על פי חוק ימונה למועצה משקיף מטעם ארגוני הגנת הסביבה. ואולם אף שהמשקיף חדל לכהן בתפקידו במועצה בשנת 2016, לא מונה למועצה משקיף אחר. כמו כן, עד מועד סיום הביקורת לא מונה למועצה נציג מאוכלוסיות המיעוטים, כנדרש בתיקון לחוק ממרץ 2017.

ההמלצות העיקריות

על המועצה לפעול לעדכון תקנון המועצה, כדי שיכלול את מלוא המרכיבים הנדרשים לביצוע עבודת המטה.

על כל אחד מחברי המועצה לוודא כי למועצה מוגש מלוא המידע הרלוונטי להצעת ההחלטה הנדונה כדי לאפשר לחבריה לקבל החלטות מושכלות, המשרתות את האינטרס הציבורי בקביעת מדיניות קרקעית מיטבית. על הנהלת רמ"י לטייב את עבודת המטה שהיא מבצעת לקראת הגשת הצעות החלטה ועל מזכיר המועצה לוודא כי להצעות מצורף כל החומר הנדרש לקבלת החלטות מיטביות.

על המועצה לבחון שוב את האפשרות לפרסם את הצעות ההחלטה 14 יום לפני ישיבת המועצה, פרק זמן אשר המועצה ראתה בו בעבר סביר וראוי.

על המועצה לבצע שידוד מערכות בכל הנוגע לפיקוח שלה על פעולות רמ"י, ובכלל זה לדון בהצעות התקציב, בתכניות העבודה ובדוחות הפעילות של רמ"י. עוד עליה לדרוש מרמ"י למסור לה דיווחים תקופתיים על אופן יישום החלטותיה ולעגן זאת בתקנון המועצה.
על המועצה לוודא כי ועדת הביקורת וועדת התקציב פועלות כנדרש ולקבוע סדרי דיווח למועצה על פעולותיהן.

על רמ"י לבחון את מידת ההתאמה בין המבנה של אגף תיאום, מעקב ובקרה ובין המשימות שעליו לבצע. בהתאם לבחינה זו על רמ"י להגדיר את תפקידי האגף, וכן לקבוע את השיטות ואת הכלים שבאמצעותם אפשר יהיה לעקוב באופן אפקטיבי אחר יישום החלטות המועצה.

על המועצה לסיים לגבש את קודקס החלטות המועצה ללא דיחוי נוסף. לצורך כך עליה לקבוע לוחות זמנים, אבני דרך וסדרי מעקב ודיווח, ולעקוב אחר התקדמות התהליך.

על שר האוצר, הממונה על ביצוע החוק, לפעול ללא דיחוי למינוי נציגי קק"ל החסרים, למינוי נציג של אוכלוסיית המיעוטים ולמינוי משקיף למועצה, כקבוע בחוק.

נוכח כל ממצאי דוח זה על שר האוצר לשקול להתקין, מכוח הסמכות שהקנה החוק לשר הממונה, תקנות אשר יסדירו בצורה טובה יותר את עבודת המועצה וועדותיה.

סיכום

קרקע היא משאב לאומי חיוני ובעל ערך רב למדינה ולאזרחיה. לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, רמ"י מופקדת על ניהול המקרקעין השייכים למדינה, לרשות הפיתוח ולקק"ל.

על מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שרמ"י תפעל לפיה, לפקח על פעולותיה של רמ"י ולאשר את הצעת תקציבה. מאחר שהחלטות המועצה משמשות תשתית נורמטיבית מרכזית לפעילות רמ"י בכל הנוגע לניהול מקרקעין - לרבות הענקת זכויות במקרקעין, תכנונם, פיתוחם ושמירה עליהם - יש להחלטות המועצה משמעויות חברתיות, כלכליות ומשפטיות כבדות משקל.

ואולם ממצאי ביקורת זו מצביעים על כך שהמועצה הפגינה חולשה בתפקידה כקובעת מדיניות וכמפקחת על פעולות רמ"י. במקרים רבים המועצה הסתפקה במידע לוקה בחסר שהציגה לפניה רמ"י הרלוונטי לקבלת החלטות; במקרים מסוימים, שבהם חברי מועצה ניסו לתהות על המידע שהוצג לפניהם ודרשו לקבל נתונים נוספים, סיפקה לכך רמ"י מענה דל, ולמרות זאת הוא סיפק את חברי המועצה. תוצאות הדבר היא שהמועצה קיבלה החלטות ללא תשתית המידע הנדרשת וכשלה בפיקוח שלה על רמ"י. כ

שלים מהותיים נמצאו גם בפעולות ועדת הביקורת של המועצה, שהיא אחד מכלי הפיקוח שלה על רמ"י. ליקויים נמצאו בכל השלבים של עבודת המטה במועצה: הכנת החומר לקראת דיוני המועצה, פרסום סדר היום של המועצה, קבלת ההחלטות של המועצה ומעקב אחר ביצוע ההחלטות. גם עבודת המטה שרמ"י מבצעת לקראת דיוני המועצה נמצאה לקויה ביותר: להצעות החלטה לא צורפו מרכיבים מהותיים ובהם נתונים רלוונטיים, חוות דעת מקצועיות וחלופות להצעות ההחלטה.

על המועצה לנקוט את כל הפעולות הדרושות כדי להבטיח כי ההחלטות שהיא מקבלת יביאו את מירב התועלת לציבור. בכלל זה עליה לשפר את עבודת המטה הנלווית להצעות ההחלטה, לקבוע הוראות שיבטיחו שגופי המקצוע ברמ"י יניחו לפניה את כל המידע הנוגע להצעות ההחלטה שעל סדר יומה של המועצה, ולהעמיק את הדיונים בנושאים עקרוניים הנמצאים בליבת עבודתה של רמ"י. כמו כן, על המועצה לקבוע הוראות בנוגע למעקב אחר ביצוע החלטותיה. נוסף על כך, על המועצה לעשות שימוש אפקטיבי בכלים העומדים לרשותה כדי לפקח כנדרש על פעולות רמ"י. שיפור תהליכי העבודה במועצה וברמ"י יתרום לקבלת החלטות מיטביות לטובת הציבור.

תגובות לדף זה תגובה חדשה

עדיין אין תגובות לדף זה.
מוזמנים להגיב!

חסר רכיב