פס"ד העליון ביקורת על ממ"י באשר לניהול מכרז

22.7.2003

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

 

 

 

 

                                            

                                                                                                          

                                            

                                            

 

 

 

 

 

השופטת ד' ביניש:

 

           לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופטת ר' אור) אשר דחה את עיקר תביעתו של המערער, יעקב וייספיש (להלן: המערער), והטיל עליו הוצאות משפט בסך של 100,000 ₪.

 

רקע עובדתי

 

1.        בחודש אוקטובר 1998 פירסם המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל), מכרז לחכירת שני מגרשים לבניית בתי מגורים בנתניה. המערער הגיש הצעות לחכירת המגרשים, ובהתאם לתנאי המכרז הפקיד כפיקדון סך של 100,000 ₪ עבור כל אחת מן ההצעות שהגיש למכרז. בתאריך 2.12.98 אישר המינהל את זכייתו של המערער במכרז, והודעה על הזכייה נשלחה אל המערער ביום 30.12.98.

 

           על פי סעיף 13 למכרז, היה על הזוכה לשלם למינהל, תוך 60 יום מיום אישור המינהל, את המחיר המלא עבור חכירת המגרשים. סעיף 13 למכרז קבע כי:

 

"בתום 60 יום מתאריך אישור המינהל, לא יתקבל כל סכום שהוא עבור המגרש/ים ותפקע זכותו של הזוכה במגרש לקבל את המגרש".

 

 

נוסח דומה בדבר החובה לשלם עבור המגרשים תוך 60 יום מאישור המינהל, הופיע גם בסעיף 5 להצעה לחכירת המגרשים, כפי שהוגשה על ידי המערער; וכן, במכתבים שנשלחו למערער להודיעו על זכייתו במכרז, בהם נאמר כי:

 

"למען הסר ספק הננו להודיעך, כי אם תוך 60 יום מהמועד הקובע, מכל סיבה שהיא, בין מחמת סיבה שיש לך שליטה עליה ובין מחמת סיבה שאין לך שליטה עליה, לא תחתום על ההסכם בנוסח ובתנאים שאושרו ע"י המינהל, או לא תמלא אחר כל תנאי או דרישה שיחולו עליך לפני חתימת ההסכם או במעמד חתימתך עליו, לרבות ביצוע מלא של התשלום לפי אחד משני המסלולים הנזכרים לעיל, נראה את בקשתך להקצאת הקרקע לך כבטלה מעיקרה, והמינהל יראה את עצמו חפשי לעשות בקרקע כרצונו, לרבות התקשרות עם כל אדם אחר ביחס להקצאתה והקנית זכויות בה לכל אדם שהוא...".

 

 

           בהתאם לאמור בתנאים אלה, היה על המערער לשלם למינהל, תוך 60 יום ועד ליום 21.2.99, סכום של 978,191 ₪ עבור כל אחד משני המגרשים בהם זכה. יצוין עוד כי בסעיף 11 לתנאי המכרז נקבע כי אם המציע לא יעמוד במילוי התחייבויותיו בהתאם להצעתו, יהיה המינהל רשאי לראות את ההצעה כבטלה מעיקרה, וכן יהא רשאי לחלט כפיצוי מוסכם את הפיקדון או כל סכומי כסף אחרים אשר ישולמו על ידי המציע.

 

2.        המערער לא עמד בהתחייבות לשלם עבור המגרשים תוך 60 יום. המערער טען כי בתקופה האמורה לא הייתה אשתו בקו הבריאות והיה עליו לטפל בילדיהם באופן שמנע ממנו להשלים את התשלום במועד הנקוב. ביום 21.2.99, הוא היום המיועד לביצוע התשלום, פנה המערער לעובדת המינהל וביקש ממנה ארכה לתשלום. על פי הנחייתה, המערער אף השאיר בקשה בכתב לתכלית זאת. על אף שהמערער לא קיבל תשובה לבקשתו, ביום 3.3.99 שילם המערער את מלוא הסכום, בתוספת ריבית הפיגורים הנהוגה במינהל; וזאת, למרות שעל שובר התשלום היה כתוב: "לתשלום עד 21.2.99 (לפני הצהריים)". המערער פנה עם הקבלות עבור התשלום למשרדי המינהל, אך שם סירבו לקבלן, והמערער כתב בקשה נוספת להארכת המועד למנהל המחוז. יצוין כי עד מועד הגשת התביעה לבית המשפט קמא לא קיבל המערער תגובה בכתב לבקשת הארכת המועד, אם כי הודע לו טלפונית כי בקשתו נדחתה.

 

           ביום 3.3.99 נשלחה למערער הודעה מטעם המינהל על ביטול העסקה בקשר לאחד המגרשים בשל אי תשלום במועד; וביום 30.5.99 החזיר המינהל למערער את הסכום של 973,532 ₪ ששילם עבור המגרש. בימים הראשונים של חודש יוני קיבל המערער מכתב נוסף, ובו הודעה על ביטול העסקה בנוגע למגרש השני. רק בסוף חודש אוגוסט החזיר המינהל למערער את הכסף ששילם עבור המגרש השני. יצוין כי לא הושבו למערער דמי הפיקדון שהופקדו בשעת הגשת ההצעות. כשנה לאחר ביטול העסקה פרסם המינהל מכרז חדש לחכירת המגרשים האמורים, ואלו נמכרו במחיר נמוך מהמחיר שננקב בהצעת המערער.

 

פסק דינו של בית המשפט קמא

 

3.        בתביעתו בבית המשפט קמא טען המערער כי היה על המינהל לאשר לו ארכה של שבועיים לתשלום עבור המגרשים, וזאת מכוח החובות המינהליות החלות על המינהל כגוף ציבורי ומכוח הנחיות פנימיות לפיהן פועל המינהל. לפיכך, תבע המערער פיצויים בגין אבדן רווח פוטנציאלי; ולחלופין תבע את השבת הפיקדון והפרשי ההצמדה והריבית עבור הכסף ששילם למינהל והוחזר לו באיחור. בית המשפט קמא דחה את מרבית טענותיו של המערער. בית המשפט קבע כי לא אושרה למערער כל ארכה לביצוע התשלום, וזאת, בניגוד לטענתו לפיה עובדת המינהל אישרה לו ארכה כאמור בשיחות טלפוניות שהתקיימו ביניהם. על כן, נוכח העובדה שהמערער שילם עבור המגרשים באיחור, ולא עמד בתנאי המקדמי שפורט בתנאי המכרז, קבע בית המשפט קמא כי לא נקשר בין המינהל ובין המערער הסכם. משכך, קבע בית המשפט כי היחסים בין המערער למינהל מצויים עדיין בתחום דיני המכרזים, בהם יש להקפיד הקפדה יתירה על תנאי המכרז, ולא לאפשר סטייה המשפרת את מצבו של אחד המציעים על פני המציעים האחרים. עוד קבע בית המשפט כי אף אם ניתן היה לראות בהחלטת ועדת המכרזים משום "קיבול" להצעת המערער, הרי שמדובר בקיבול עם תנאי מתלה, אשר לא התממש, ולכן, לא נכרת חוזה בין הצדדים. בית המשפט ציין כי נוכח העובדה שמועדי התשלום מהווים פרט מהותי בתנאי המכרז, מתן ארכה על ידי המינהל היה פוגע משמעותית בעיקרון השוויון; וכי אף אם היה המינהל רשאי להעניק ארכה כמבוקש, לא היו בנסיבות המקרה טעמים שהצדיקו את מתן הארכה. בית המשפט קבע כי המערער היה מודע לתנאי ההתקשרות הברורים, אך הוא לא פעל על מנת לזרז את גיוס מקורות המימון לתשלום; ובתקופה זו – בה טען המערער כי נאלץ לטפל בבני משפחתו – הוכח כי המערער ניגש למכרזים אחרים של המינהל. משדחה בית המשפט קמא את טענתו העיקרית של המערער לגבי מתן הארכה, נדחו גם טענותיו האחרות לפיצוי בגין חוסר תום לב של המינהל. כן דחה בית המשפט את תביעתו החלופית של המערער להחזר הפיקדון.

 

           לצד דחיית הטענות המרכזיות שהועלו על ידי המערער, קבע בית המשפט כי אופן התנהלות המינהל בפרשה זו – ובעיקר, אי מתן תשובה בכתב לבקשת הארכת המועד והאיחור הניכר בהשבת הכספים – חרג מן הנורמות וכללי המינהל התקין. על כן, קיבל בית המשפט את טענת המערער לפיה יש להשיב לו את הריבית שנצטברה על כספו, וקבע כי בשל האיחור המשמעותי בהשבת הכסף, יש להורות על החזרת הריבית מיום 3.5.99 – כלומר, חודשיים לאחר ששילם המערער למינהל, ועד ליום שהחזיר המינהל את הכספים האמורים. בית המשפט קבע כי גובה הריבית יהיה בשיעור של 3% לשנה. עם זאת, בית המשפט קמא סבר כי למערער אשם תורם שגרם אף הוא לאיחור בהשבת הכספים, בכך שדרש שהכסף יועבר לחשבונו הפרטי בבנק הפועלים, ולא לחשבון המשכנתא שנפתח בבנק טפחות למימון הרכישה. על כן קבע בית המשפט כי יש לקזז אשם תורם בגובה של 50% ולזכות את המערער בריבית שנתית של 1.5% בלבד. בית המשפט קמא אף הטיל על המערער הוצאות משפט בסך 100,000 ₪. על החלטות אלו של בית המשפט קמא הוגש הערעור שלפנינו.

 

טענות הצדדים

 

4.        בהודעת הערעור ובסיכומיו טען בא-כוח המערער כי טעה בית המשפט קמא בקבעו את קביעותיו האמורות. את טענותיו של המערער ניתן למקד בארבע טענות עיקריות. ראשית, לטענת בא-כוח המערער, מרגע שהודע למערער על זכייתו במכרז, נכרת חוזה בין המערער לבין המינהל. עם כריתת החוזה מפנים דיני המכרזים את מקומם לדיני החוזים, וההתקשרות בין הצדדים נבחנת באספקלריה של דיני החוזים בלבד. דינים אלה מחייבים את הצדדים לחוזה לנהוג בתום לב – הן במשא ומתן לכריתת החוזה והן בקיום החיובים ובשימוש בזכויות על פי החוזה. לפי טענה זו, בהתחשב בנסיבות האישיות של המערער ובאיחור הקל בו ביצע את התשלום, יש לקבוע כי ביטול החוזה וחילוט הפיקדון עולים כדי חוסר תום לב בגינו יש לפצות את המערער. לחלופין טען המערער, כי גם במידה שדיני המכרזים ממשיכים לחול על ההתקשרות בין הצדדים, לא ניתן לראות בקבלת בקשתו של המערער למתן ארכה, חוסר שוויון הפוגע בעקרונות דיני המכרזים, אלא מיצוי מלא של עיקרון השוויון בהתחשב בנסיבותיו האישיות של המערער. שנית, בא-כוח המערער טען כי התנהלותו של המינהל לוקה בפגמים רבים מתחום המשפט המינהלי. בין היתר הדגיש בא-כוח המערער כי המינהל פעל בניגוד להנחיותיו הפנימיות, בכך שלא הסכים למתן הארכה המבוקשת על ידי המערער. כן טען בא-כוח המערער כי המינהל לא הפעיל כל שיקול דעת שעה שבחר לבטל את החוזה ולחלט את הפיקדון. שלישית, בא-כוח המערער טען כי בית המשפט קמא טעה בקביעתו לפיה יש להטיל אשם תורם על המערער בכל הנוגע לאיחור בהחזרת הכספים והיה עליו להורות על השבה מלאה של כל הריבית, ללא ניכוי של מדד שלילי. רביעית, בא-כוח המערער התייחס להוצאות המשפט שהוטלו על מרשו וטען כי בהתחשב בעובדה שהמשפט נוהל ביעילות ולא היו בו הליכי סרק, לא היה על בית המשפט קמא להטיל על המערער הוצאות משפט בסכום כה גבוה.

 

5.        בא-כוח המינהל ביקש לאמץ את קביעותיו ומסקנותיו של בית המשפט קמא. לשיטתו, יש לקבוע כי המגעים שהתנהלו בין הצדדים לא הבשילו לכדי חוזה סופי, וזאת מכיוון שהמערער לא עמד בתנאים המקדמיים ליצירת חוזה. לגישת בא-כוח המינהל, לכל היותר, נכרת בין הצדדים חוזה שיש בו תנאי מתלה, אשר לא קוים על ידי המערער. לחלופין טען בא-כוח המינהל, כי גם אם יש לראות בהתקשרות בין הצדדים חוזה לכל דבר ועניין, הרי שאי התשלום במועד – כפי שנקבע בתנאי המכרז ובהודעת הזכייה שנשלחה למערער – מהווה הפרה יסודית של החוזה, המקימה למינהל זכות לבטל את זכייתו של המערער. לעניין הטענה בדבר פעולה בניגוד להנחיות פנימיות טען בא-כוח המינהל כי ההנחיות אליהן מתייחס המערער אינן חלות כלל בעסקאות על פי מכרז; ולמעשה, הנחיותיו הפנימיות של המינהל קובעות באופן מפורש כי אין לתת כל ארכה למועדים הקבועים במכרז. גם באשר לחילוט הפיקדון טוען בא-כוח המינהל כי אין למצוא כל פסול בהחלטה, וזאת בהתבסס על תנאי המכרז והנזקים שנגרמו למינהל עקב ביטול ההתקשרות עם המערער. לעניין הוצאות המשפט שהוטלו על המערער טען בא-כוח המינהל כי הלכה היא שבית המשפט שלערעור יתערב בקביעת ההוצאות שהוטלו על ידי הערכאה דלמטה במקרים נדירים ובנסיבות חריגות בלבד. במקרה שלפנינו, כך נטען, סכום ההוצאות שפסק בית המשפט קמא אינו חריג כלל, במיוחד בהתחשב בסכום התביעה של המערער.

 

 

דיון

 

6.        השאלה הראשונה הדורשת הכרעה בערעור שלפנינו נוגעת למסגרת הנורמטיבית החלה על יחסי הצדדים בשלב ההתקשרות אליו הגיעו. בא-כוח המערער טען לפנינו ארוכות כי על ההתקשרות בין המערער ובין המינהל חלים דיני החוזים בלבד. לטענתו, הודעת המינהל למערער על זכייתו במכרז מהווה קיבול של הצעת המערער ולמעשה, כריתה של חוזה בין הצדדים. על כן, מאותו רגע ואילך אין עוד תחולה לדיני המכרזים והמינהל היה מחויב לאשר את הארכת המועד בהתאם לחובת תום הלב בקיום החוזה.

 

           אכן, ככלל, נחשב המכרז הזמנה להציע הצעות; המשתתפים במכרז מגישים הצעותיהם למכרז; והודעת הזכייה שמוסר בעל מכרז למציע מהווה קיבול של הצעתו (ראו לעניין זה: ע"א 431/82 חסיד נ' פרזות, פ"ד לט (4) 451; ע"א 3549/90 אלחנפא מסחר ושירותים בע"מ נ' עמידר, החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל, פ"ד מה (3) 578; ג' שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס), 147; להלן: חוזי רשות). כך בדרך כלל. ואולם, הגם שבמהלך הדברים הרגיל תהווה הודעת הזכייה קיבול של ההצעה, ייתכנו מכרזים בעלי מאפיינים מיוחדים, בהם לא יהיה די בהודעת הזכייה כדי להוות קיבול המשכלל חוזה בין בעל מכרז ומציע במכרז. כך, למשל, במכרזים המחייבים עמידה בתנאים מוקדמים טרם חתימת הסכם מחייב. בהקשר זה רואה אני לציין כי הניסיון להחיל באופן ישיר את המונחים "הצעה" ו"קיבול", הלקוחים מן העולם החוזי, על ההתקשרויות בעולם המודרני, אינו פשוט כלל ועיקר. כפי שמציינת ג' שלו:

 

"ניתוח תהליך כריתת החוזה על פי הכללים של הזמנה, הצעה, חזרה מהצעה וקיבול, הלם אולי את תהליכי היצירה של חוזים במאה התשע עשרה, אולם כיום הוא משרת צרכים מתודולוגיים בלבד. ואם נכון הדבר לגבי חוזים רגילים, הוא הדין, וביתר שאת, ביחס לחוזי רשות. חוזי רשות הם בדרך כלל חוזים מורכבים, עתירי השקעה; הם כוללים התחייבויות שונות המבוטאות במסמכים ארוכים; ויש והם נחתמים סופית לאחר משא ומתן ארוך ומייגע...בתהליכים אלה קשה לאתר הצעות, הצעות נגדיות וקיבולן, באשר החוזים הנוצרים בהם הם תוצאה של תהליכים הדרגתיים, שההסכמות במסגרתם מושגות לשיעורין, ב"סיבובים" שונים, ולאחר חילופי טיוטות רבות" (שלו, חוזי רשות, עמ' 136).

 

 

נסיבות המקרה שלפנינו מצביעות באופן ברור על כך שלא הייתה כוונה להביא לקיבול ההצעה עם הודעת הזכייה בלבד. תנאי המכרז, ובעיקרם סעיף 13 למכרז וסעיף 5 להצעה שהגיש המערער, כללו תנאי מפורש לפיו לשם שכלול החוזה בין הצדדים אין די בהודעת הזכייה, אלא על הזוכה לעמוד בתנאים נוספים, בהם, תשלום תוך 60 יום וחתימה על הסכם הפיתוח. משכך, הודעת הזכייה היוותה שלב אחד בלבד בין יתר השלבים עד לכריתת ההסכם בין הצדדים, וכניסתם, הלכה למעשה, למערכת חוזית. (השוו, למשל, למקרים בהם אין די בהודעת הזכייה לשם שכלול חוזה, בשל צורך בקבלת אישור של גורם נוסף: ע"א 4850/96 קל בנין בע"מ נ' ע.ר.מ רעננה לבניה והשכרה בע"מ ואח', פ"ד נב (5) 562, 574; ע"א 5042/96 פנחס כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים, פ"ד נג (1) 743). בנסיבות שלפנינו, כל עוד לא קוימו כל התנאים המוקדמים, יש לראות את ההתקשרות בין הצדדים כשלב טרום חוזי של ניהול משא ומתן, בו עדיין חולשים על מסגרת ההתקשרות דיני המכרזים. חיזוק לכך ניתן למצוא גם בהודעת הזכייה ששלח המינהל למערער, בה נאמר כי:

 

"פרטי עסקת ההקצאה ותנאיה ייקבעו בהסכם הפיתוח... שיומצא לך על ידי המינהל, וכל עוד לא ייחתם ההסכם ע"י כל הצדדים ייחשבו כל מגעיך עם המינהל בגין הקרקע כמשא ומתן בלבד לקראת חתימת הסכם".

(ההדגשה הוספה).

 

           משלא קוים התנאי בדבר מועד התשלום, לא ניתן לקבל את עמדת בא-כוח המערער לפיה נכרת חוזה בין הצדדים. משכך, רשאי היה המינהל, מכוחן של הלכות השוויון בניהול מכרז, שלא להתיר את מתן הארכה. מתן ארכה כמבוקש על ידי המערער היה פוגע בשוויון בין המציעים, שאילו היו יודעים כי עומדים להם ימים נוספים לתשלום, יכולים היו לשפר את הצעותיהם (ראו, דבריו של השופט אור בנסיבות דומות לנסיבות המקרה שלפנינו: בג"ץ 3061/91, 2709 חפציבה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מה (4) 428, 434).

 

7.        ראוי לציין, כי למסקנה דומה נגיע גם תוך שימוש בדוקטרינת "החוזה הנספח" לתיאור ההתקשרות בין הצדדים. לפי דוקטרינה זו, בין בעל המכרז והמציעים המשתתפים בו נכרת חוזה שהוא "נספח" לחוזה העיקרי נשוא המכרז ונבדל ממנו. החוזה הנספח מתייחס לתנאים במסגרתם תיבחן ההצעה וייערך הקיבול (ראו: שלו, חוזי רשות לעיל, 149; ד"נ 22/82 בית יולס בע"מ נ' רביב משה ושות' בע"מ ואח', פ"ד מג(1)441; 481; להלן: בית יולס). במסגרת "החוזה הנספח" רשאי בעל המכרז לקבוע תנאים שונים לאורם ייבחנו הצעות המשתתפים במכרז (ע"א 4605/99 אלישרא מערכות אלקטרוניות נ' רשות שדות התעופה בישראל ואח', פ"ד נה (1) 1, 9). כך, למשל, יכול בעל המכרז לקבוע כי הוא יקבל את ההצעה הזולה ביותר (בית יולס, שם); או, למשל, יכול בעל המכרז לקבוע כי עומדת לו הברירה לקבל הצעה בחלקה בלבד, וכך, לפצל את הזכייה במכרז (ראו: ע"א 3643/97 כהן עיצובים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נג (5) 553, 561). גם בעניין שלפנינו קבע המינהל תנאים בגדר החוזה הנספח. המינהל קבע כי לשם קיבולה של ההצעה ושכלולו של חוזה בין המינהל ובין המציע, לא יהיה די בהודעת הזכייה, אלא המציע שהצעתו נבחרה יהיה כפוף לתנאים נוספים, בהם חובת התשלום במועד. משקבע כך באופן מפורש, שמר לעצמו המינהל את הזכות לקבל הצעות ולשכללן רק עם עמידה במכלול התנאים שהוגדרו בתנאי המכרז, ונתן ביטוי מפורש לכוונתו כי לא היה די בהודעת הזכייה לשם כריתת חוזה.

 

           למעלה מן הצורך רואה אני להדגיש כי אף אם היינו מקבלים את עמדת בא-כוח המערער לפיה עם הודעת הזכייה נכרת חוזה בין הצדדים, לא היה בכך כדי לסייע לו. נוכח העובדה שהחוזה שלפנינו הינו חוזה רשות, היינו חוזה שנכרת בין אדם פרטי ובין גוף ציבורי, חלה על החוזה "דואליות נורמטיבית". במילים אחרות, תחולת המשפט הציבורי אינה מתמצית בשלב המכרז, שהוא שלב טרום חוזי, כי אם משתרעת גם על שלב חתימת החוזה וקיום החיובים הגלומים בו. על כן, פעולות המינהל השונות, החל בבחינת ההצעות וקיבולן וכלה בביצוע החוזה, אינן כפופות אך לדיני החוזים – כטענת בא-כוח המערער; אלא חלים עליהן, וביתר שאת, דיני וכללי המשפט המינהלי, כמטרייה נורמטיבית המלווה רשויות וגופים ציבוריים בכל מעשיהם (ראו גם: ע"א 1368/02 צמנטכל נ' מדינת ישראל, פ"ד נז (1) 516, 526). אחד הכללים הבסיסיים בתחום המשפט המינהלי הוא החובה לנהוג בשוויון. החלטת המינהל שלא להאריך את מועד התשלום יש בה כדי לקיים את עקרון השוויון שחל על ההתקשרות בין הצדדים, גם בשלב החוזי (ראו: שלו, חוזי רשות, לעיל, 164). משכך, הואיל והמערער לא עמד בתנאי התשלום, והמינהל לא היה מחויב להאריך את המועד, רשאי היה המינהל – בהתאם לאמור בתנאי המכרז – לראות את ההתקשרות עימו כבטלה. במאמר מוסגר יצוין כי לתוצאה דומה נגיע גם תוך שימוש בהוראות דיני החוזים בלבד. נוכח מרכזיותה של דרישת התשלום במועד הקבוע – דרישה שכאמור קיבלה ביטוי הן במסמכי המכרז והן בהודעת הזכייה – מהווה היא תנאי יסודי בחוזה, שהפרתו מהווה הפרה יסודית אשר הקימה למינהל את זכות הביטול.

 

8.        יש לדחות גם את טענת בא-כוח המערער לפיה היה על המינהל להאריך את המועד לתשלום מכוח הנחיות פנימיות החלות על המינהל. טענה זו מבוססת על נוהל 30.09, שכותרתו "ביטול עסקאות או מתן אורכה לביצוען". כך נקבע בסעיף 1.1.1 לנוהל:

 

"שילם היזם חלק מהתשלום, במזומן או בהלוואה, אך לא השלים את כל התשלום, שעליו התחייב תוך 60 יום מיום אישור העסקה... תישלח אליו 'התראה בנוגע לביצוע עסקה'...

הסדיר היזם את המוטל עליו תוך 14 יום 'מיום ה-60', רשאי מנהל המחוז לאשר המשך ביצוע העסקה. במקרה זה תיגבה ריבית פיגורים עד ליום התשלום בפועל".

 

 

לטענת המערער, סעיף זה, שחל על עסקאות כתוצאה ממכרז, מחייב את המינהל לתת לו ארכה של 14 יום לביצוע התשלום. חיזוק לעמדתו מצא המערער בהחלטת המינהל 1667, שקבעה שיש להחיל את הסעיף גם בנוגע לעסקאות במכרז כאשר היזם לא שילם דבר. מנגד, בא-כוח המינהל טען כי נוהל 30.09 חל רק על עסקאות שבוצעו בפטור ממכרז; והחלטה 1667, שמטרתה הייתה להחיל נוהל זה על עסקאות ממכרז, לא יושמה מעולם, ולא שונו תנאי המכרזים לפי הקבוע בה. קביעה זו עולה גם מתצהיריהם של עובדי המינהל אשר הוגשו לבית המשפט קמא. כך, למשל, בתצהירו של משה אדרי, המשמש כסמנכ"ל המינהל, נקבע כי ניתנו מספר הנחיות ספציפיות הקובעות כי לא ניתן להאריך את המועדים הקבועים במכרז. ההנחייה הראשונה ניתנה בעקבות פסק הדין בהמ' 24117/95 (מחוזי י"ם) פרוסמן נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם), והנחיה נוספת ניתנה על ידו בשנת 1999 (לאחר המועד הרלוונטי לענייננו) ונקבע בה באופן מפורש כי לא ניתן להחיל את סעיף 1.1.1 על עסקאות הנובעות ממכרזים. הנחיה זו הוצאה בעקבות טעות של אחד מעובדי המינהל, אשר העניק ארכה בנוגע למועדים הקבועים במכרז.

 

           בהתחשב בכל האמור, ובעיקר בהנחיה שניתנה בעקבות פסק דין פרוסמן, לא קיבל בית המשפט קמא את עמדת בא-כוח המערער כי נוהל 30.09 חל על עסקאות הנובעת ממכרז, ואנו לא מצאנו עילה להתערב בהחלטה זו.

 

           המסקנה העולה מן הדברים האמורים היא כי לא נפל פגם בהחלטת המינהל שלא להאריך את מועד התשלום, ולכן, משלא שילם המערער במועד הנקוב, לא עמד הוא בהתחייבויות המוקדמות לפי תנאי המכרז, באופן שהקים למינהל את הזכות לבטל את זכייתו.

 

9.        למרות כל האמור, רואים אנו הכרח לציין כי התנהלותו של המינהל בהליך ביטול זכייתו של המערער חרגה מכללי המינהל התקין החלים על גופים ציבוריים. המינהל לא נתן למערער תשובה רשמית לבקשותיו למתן ארכה, אלא הסתפק בשיחת טלפון שבוצעה על ידי אחת מעובדות המינהל. בכך הפר המינהל את חובת ההנמקה המוטלת עליו בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958. תקלה נוספת בהתנהלות המינהל באה לידי ביטוי בעובדה שהודעת הביטול הפורמלית שנשלחה למערער התייחסה למגרש אחד בלבד; והודעת ביטול המתייחסת למגרש הנוסף נשלחה רק כעבור כשלושה חודשים. דחייה זו הביאה לכך שכספו של המערער הוחזר לו באיחור ניכר ורק כעבור כחודשיים לאחר משלוח כל אחת מהודעות הביטול. התנהלות זו של המינהל חרגה מהכללים המוטלים על רשויות וגופים ציבוריים והיא פוגעת בתפקידה של הרשות כנאמן הציבור.

 

           שקלנו אם לא היה בהתנהלות המינהל גורם המצדיק את השבת הפיקדון, או למצער חלק ממנו, למערער. בדיון שקיימנו ביום 5.11.2002 ניסינו להביא את הצדדים לידי הסכמה שתייתר את הכרעתנו. בהמלצתנו, הסכימו הצדדים לפנות למסלול של הידברות; אולם, ביום 19.11.2002 הודיעונו הצדדים כי הדיונים ביניהם לא הניבו תוצאות מוסכמות. ההכרעה חזרה, איפוא, לפתחנו. בחנו את הנסיבות הרלוונטיות למקרה הנוכחי והתרשמנו כי נגרמו למינהל נזקים משמעותיים כתוצאה מביטול ההתקשרות עם המערער. כפי שצוין בתשובת בא-כוח המינהל, נוכח ביטול המכרז שווקו המגרשים לבסוף באיחור של כשנה וחצי, במחיר הנמוך מן המחיר שהוצע על ידי המערער. כן נגרמו למינהל נזקים נוספים בשל הצורך לפרסם ולנהל מכרז חדש. בשל טעמים אלה לא ראינו להתערב בהחלטת בית המשפט קמא לפיה לא יהיה המינהל מחויב להשיב את הפיקדון. עם זאת ראוי לציין, כי על אף שהאפשרות לחלט את הפיקדון מופיעה במסמכי המכרז השונים, ומהווה פיצוי מוסכם בין הצדדים, אין הדבר מייתר את הצורך בהפעלת שיקול דעת על ידי המינהל, בכל מקרה ומקרה לגופו, אם הנסיבות מצדיקות את חילוט הפיקדון. בא-כוח המינהל ציין לפנינו כי וועדה מיוחדת במינהל בוחנת האם ישנה הצדקה לא לחלט את הפיקדון במקרים מיוחדים. הוועדה התכנסה לבחון את המקרה שלפנינו ולא מצאה כי יש בו טעמים המצדיקים חילוט הפיקדון. כאמור, נוכח הנזקים שנגרמו למינהל בשל ביטול ההתקשרות, לא ראינו להתערב בהחלטה זו.

 

10.       כאמור, לא ראינו בהתנהלות המינהל בהליך ביטול זכיית המערער גורם המצדיק השבת הפיקדון. עם זאת, סבורים אנו כי יש בהתנהלות זו כדי להשפיע על שאלת החזרת הריבית שנצטברה על כספו של המערער וחיוב המערער בהוצאות משפט. אשר לריבית עבור כספו של המערער, לא הציג המינהל כל נימוק שיש בו כדי להצדיק את ההחלטה להשיב את כספו של המערער ללא תוספת הפרשי ההצמדה והריבית. ככלל, כשמחזיק המינהל חודשים ספורים בכספי אזרח שזכייתו בוטלה, מן הראוי הוא שכספו יוחזר בתוספת הפרשי ההצמדה והריבית כמקובל. כשם שהמינהל עומד על קוצו של יוד בקיום תנאי המכרז – ובצדק – היה עליו לפעול במהירות הראויה להשבת כספי המערער עם ביטול ההתקשרות. כספי המערער הוחזקו בידי המינהל למעלה מחודשיים - לגבי אחד המגרשים; ולמעלה מחמישה חודשים לגבי המגרש השני - ולכן, הדעת נותנת כי עם השבת הכספים מחויב היה המינהל להשיב גם ריבית הנצברת בתקופה זו. כמו כן, לא מצאנו ממש בהחלטת בית המשפט קמא לפיה למערער היה אשם תורם בעיכוב השבת הכספים ולא שוכנענו כי מחומר הראיות שהוצג לבית המשפט עולה כי בקשת המערער להעברת הכסף לבנק אחר היוותה גורם משמעותי לעיכוב בהשבת הכספים. לפיכך, אנו מורים כי המינהל ישלם למערער את הפרשי ההצמדה והריבית שנצטברה על כספו של המערער החל מיום 15.3.99 ועד ליום התשלום בפועל; על פי ריבית שנתית של 3%, כפי שנקבע על ידי בית המשפט קמא. 

 

           כן ראינו להתערב בפסיקת ההוצאות של בית המשפט קמא. אמנם, הלכה היא כי בית המשפט שלערעור לא יתערב, ככלל, בשיקול דעתה של הערכאה הראשונה בקביעת הוצאות המשפט  (ראו: ע"א 578/83 חסונה ואח' נ' זכריה ואח', פ"ד מא (1) 689, 692; ע"א 77/85 חברת החשמל, מחוז ירושלים בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד לט (2) 592). אולם, להלכה זו ישנו חריג -  בו ייעשה שימוש במקרים מיוחדים - בהם נראה כי נפלה טעות משפטית בהחלטה, או שנתגלה פגם או פסול בשיקול הדעת של הערכאה הראשונה (ראו, לדוגמא: ע"א 406/80 טליה אלקיים נ' ישראל הוברמן ואח', פ"ד לו (4) 416; רע"א 8875/99 סרנו נ' מנהל אגף המכס ומע"מ גוש דן, (לא פורסם)). שוכנענו כי נסיבות כאלה התקיימו במקרה שלפנינו. בית המשפט קמא הטיל על המערער הוצאות משפט גבוהות מבלי לנמק מה הסיבה לכך. בהליך שהתקיים בבית המשפט קמא, קיבל בית המשפט חלק מטענות המערער לעניין הריבית ומצא לנכון לבקר את התנהלות המינהל בפרשה זו. בנסיבות אלה, אין לומר כי תביעת המערער הייתה תביעת סרק. אמנם עוד ביום התשלום הודיע המינהל למערער על ביטול ההתקשרות, אך, למרות זאת, רק כעבור חודשים מספר השיב את כספו של המערער – מבלי להוסיף את הפרשי ההצמדה והריבית עבור תקופת הזמן שהכסף הוחזק בידי המינהל. בנסיבות אלה, אין לומר כי התביעה הייתה קנטרנית ואף לא נקבע כי נוהלה באופן בלתי ראוי. לכן, לא נראה כי היה מקום להטיל על המערער הוצאות משפט בסכום גבוה, כפי שפסק בית המשפט קמא. לפיכך, יש להפחית מסך ההוצאות שנפסק למערער ולהעמידו, נוכח קבלת חלק מטענותיו, על 20,000 ₪.

 

           סוף דבר; הערעור מתקבל בכל הנוגע להחזר הריבית המלאה על כספו של המערער, החל מיום 15.3.99 ועד ליום ההשבה בפועל. כן מתקבל הערעור לעניין הוצאות המשפט. יתר חלקי הערעור נדחים.

 

           נוכח קבלת חלק מטענות המערער בערעור שלפנינו, לא ראינו לעשות צו להוצאות בהליך זה.

 

                                                                                                   ש ו פ ט ת

 

השופט א' ריבלין:

 

אני מסכים.

 

                                                                                                   ש ו פ ט

 

 

השופטת א' פרוקצ'יה:

 

אני מסכימה.

 

                                                                                                   ש ו פ ט ת

 

           לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש.

 

 

           ניתן היום, כ"ב בתמוז התשס"ג (22.7.2003).

 

                                                                      

ש ו פ ט ת                                    ש ו פ ט                                     ש ו פ ט ת