חסר רכיב

פס"ד העליון באשר לזכויות חכירה בחוזה מתחדש והתנהלות ממ"י

24/05/2018

20.9.2001

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

 

ע"א ‎6651/99

 

בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין
כבוד השופט י' אנגלרד
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה

המערערים: 1. בנימין הדר
2. שלומית המר

נגד

המשיבה: קק"ל - באמצעות מינהל מקרקעי ישראל

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום ‎26.7.99 בה"פ ‎105/99

שניתן על ידי כבוד השופט מ' רביד

 

תאריך הישיבה: כ"ו בטבת תשס"א ‎21.1.2001))

 

בשם המערערים: עו"ד רפאל שיוביץ

בשם המשיבה: עו"ד מיקי חשין

 

פסק-דין

 

השופט י' אנגלרד:

 

ערעור זה נוגע ליחסים בין מינהל מקרקעי ישראל לבין חוכרים וחוכרי משנה בנוגע לזכותו של המינהל לקבל דמי היתר בניצול זכויות בנייה.

 

1. אתאר תחילה את עובדות המקרה, שהן מורכבות למדי. בשנת ‎1946, הקימו נתן ויהודית ציטרונובסקי (להלן: המנוחים) את ביתם ברחוב מנדלי ‎3 בראשון לציון. בית זה נמצא בחלקה ‎389 בגוש ‎3945 אשר בבעלות הקרן קיימת לישראל. ביום ‎30.3.1948 נכרת חוזה בין הקרן קיימת לישראל (להלן: הקק"ל), בין שכונת פועלים א' ראשון לציון אגודה שיתופית בע"מ (להלן: האגודה) ובין חברת "ניר", חברה שתופית להתישבות עובדים עברים בע"מ (להלן: חברת ניר), בו הוחכר הגוש לאגודה (להלן: החוזה הראשי). באותו היום נחתם אף חוזה חכירת משנה בין הקק"ל, האגודה וחברת ניר לבין המנוחים (להלן: חוזה חכירת המשנה). חוזי החכירה הם לתקופה בת 49 שנים המתחילה (למפרע) ביום ‎1.7.1947 ומסתיימת ביום ‎30.6.1996. בחוזי החכירה מצויה הוראת אופציה להארכה ל‎49- שנים נוספות, כאשר סעיף ב(‎2) לחוזה הראשי קובע:

כתום תקופת החכירה של ארבעים ותשע (‎49) שנה לפי החוזה הנוכחי, - תהיה לאגודה הזכות לחדש את החכירה לתקופה חדשה של ארבעים ותשע (‎49) שנים נוספות, על בסיס חוזה-החכירה שיהיה נהוג אז לגבי חכירת אדמה מהקרן על יד ראשון לציון, אם האגודה תבקש מהקרן על כך בכתב, באמצעות "ניר שתופי" שנה אחת לפחות לפני גמר החכירה לפי החוזה הנוכחי. [ההדגשה אינה במקור].

 

הסעיפים המקבילים בחוזה חכירת המשנה קובעים כדלקמן:

ב. חכירת משנה וחידושה

2. אם כתום תקופת החכירה לפי החוזה [הראשי] תחדש האגודה את החכירה עם הקרן, אז יחודש גם החוזה הנוכחי לתקופה חדשה של ‎49 (ארבעים ותשע) שנה החל מיום ‎1 July 1996.

3. תנאי החוזה של חכירת-המשנה המחודשת ייקבעו לפי חוזה החכירה, שייחתם בין האגודה לבין הקרן בהתחדש תקופת החכירה.

 

2. בשני החוזים היתה מצויה הוראה בדבר האפשרות של הוספת דירה בשטח המוחכר (סעיף ח(‎1) בחוזה הראשי וסעיף ז(‎2) בחוזה חכירת המשנה), בזו הלשון:

במקרה של הוספת דירה - יועלו בהתאם לזה גם דמי החכירה השנתיים וייחשבו על בסיס של מספר יחידות הערך היסודי, שיתאים למספר הדירות בתוך הנכסים המוחכרים.

 

3. הוראה נוספת הנוגעת לענייננו מצויה בסעיף כ"ב(‎1) לחוזה חכירת המשנה, ונוגעת להורשת זכות החכירה:

במות החוכר (שלפי החוזה הנוכחי) או במות אחד משני היחידים המהווים ביחד את החוכר (שלפי החוזה הנוכחי), - תעבורנה הזכויות והחובות של המנוח, בהתאם לחוזה הנוכחי, ליורשים החוקיים.

 

4. ביום ‎19.12.88 התקבלה במועצת מקרקעי ישראל (להלן: המועצה) החלטה מספר ‎402, בנוגע לתשלום דמי היתר במקרה של הוספת בניה. לפי החלטה זו, יגבה המינהל תשלום עבור היתר שהוא נותן לחוכר של קרקע עירונית להפיק מן המוחכר הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה, קודם למתן ההיתר. בסעיף ‎3 להחלטה נקבע כי:

את דמי ההיתר יגבה המינהל כתנאי למתן ההיתר המבוקש, אלא אם בחוזה החכירה המקורית נקבע אחרת.

 

בהחלטה נקבע כי גובה דמי ההיתר עבור תוספת בנייה עומד על ‎40% (בחכירה מהוונת - ‎51%) מהערך המעודכן של זכויות הבנייה הנוספות.

 

5. מבחינה כרונולוגית יש חשיבות להחלטה נוספת שנתקבלה במועצה, הלוא היא החלטה ‎729, שעיקריה הם:

1. על מנת לאפשר לחוכרי המינהל המתגוררים ביחידות דיור שנבנו בבניה נמוכה, בתנאי חכירה על פי חוזים לא מהוונים, להשתחרר מן הצורך בתשלום דמי חכירה שנתיים ודמי הסכמה בעת העברת זכויות, יתן המינהל לחוכרים אלו את האפשרות להוון זכויותיהם בנכס בתנאים מועדפים.

---

3. חוכרים אשר ישלמו את סכום ההיוון, יחשבו לחוכרים בתנאי חכירה מהוונים ליתרת תקופת החכירה על פי החוזה שבידיהם ולתקופת חכירה נוספת (יובל) בת ‎49 שנים נוספות.

 

6. ביום ‎29.12.90 נפטר נתן ציטרונובסקי. ביום ‎30.6.1996 הסתיימה תקופת החכירה הראשונה בת ‎49 השנים. עם זאת, בת זוגו, יהודית ציטרונובסקי, המשיכה לשלם למינהל דמי חכירה, והמינהל לא סירב לקבל תשלום זה. בתחילת שנת ‎1997, בעקבות החלטה ‎729, שלח המינהל ליהודית ציטרונובסקי עלון בו הציע למנוחה להצטרף ל"מבצע ההיוון". בעלון הוסבר כי היתרון בתשלום דמי ההיוון הוא, בין היתר, כי:

זכויותיך עד תום תקופת החכירה הנוכחית ול‎49- שנים נוספות, תהינה מעוגנות במסגרת חוזה החכירה שלך. [ההדגשה במקור].

 

ביום ‎9.5.97, כעשרה חודשים לאחר תום מועד החכירה הנקבע בחוזים, שילמה יהודית ציטרונובסקי את דמי ההיוון ובתמורה קיבלה מן המינהל תעודת היוון בה נאמר כי:

זכות החכירה בנכס... הינה מהוונת עד סוף תקופת החכירה הנוכחית ולתקופה נוספת של ‎49 שנים (ובלבד שסך התקופה לא יעלה על ‎98 שנה). זכות חכירה מהוונת זו פוטרת מתשלום דמי חכירה שנתיים וכן מדמי הסכמה בגין העברת זכויות. יתר תנאי החכירה בהסכם הקיים יישארו בתוקף בהתאם לשינויים המחויבים.

 

7. בחודש מרץ ‎1998, לאחר פטירתה של יהודית ציטרונובסקי, ביקשו יורשיה, בנימין הדר ושלומית המר (להלן: היורשים), להעביר על שמם את זכויות החכירה וכן לממש את זכויות הבנייה המותרות בחלקה. המינהל הסכים לבקשתם של היורשים אך היתנה את הסכמתו בחתימה על חוזה חכירה חדש. על פי החוזה החדש, מימוש זכויות הבנייה של היורשים מותנה בתשלום דמי היתר. תנאי זה נקבע בסעיף ‎9(ג) לחוזה בזו הלשון:

המחכיר יהיה רשאי לסרב לתת את הסכמתו לשינוי המבוקש על-ידי החוכר, או להתנות מתן הסכמתו בתשלום כספי בגין השינוי שיחול בערך המגרש כתוצאה מביצוע השינוי הנ"ל, כפי שייקבע על-ידי השמאי הממשלתי או כפי שיהיה מקובל באותה עת אצל המחכיר ובתנאים אחרים שיהיו מקובלים אצל המחכיר.

 

8. בתגובה, הגישו היורשים לבית המשפט המחוזי בירושלים (ביום ‎5.1.99) בקשה, בדרך של המרצת פתיחה, כי יוצהר שהיורשים זכאים להירשם כחוכרים של החלקה לתקופה של ‎49 שנים, על פי חוזה חכירת המשנה שנחתם על ידי המנוחים. כן ביקשו כי בית המשפט יצהיר שהיורשים רשאים לנצל את זכויות הבנייה כנגד תשלום של תוספת דמי חכירה בלבד, כפי שנקבע בחוזה החכירה המקורי.

 

9. המחלוקת בין בעלי הדין כפי שהוצגה לפני בית המשפט המחוזי, נגעה למעמדם המדוייק של היורשים - אליהם הועברו זכויותיה של המנוחה - כלפי המינהל. טענת היורשים היתה כי בעת פנייתם אל המינהל, הם היו בבחינת חוכרים של הקרקע, וזאת מכוח הארכת תוקפו של חוזה החכירה המקורי. הארכה זו מתבססת על שני יסודות; האחד, קבלת דמי חכירה מצד המנוחה על ידי המינהל לאחר תום תקופת החכירה המקורית; והיסוד האחר הוא קבלת הצעת המינהל על ידי המנוחה בדבר היוון דמי החכירה לתקופה של ‎49 שנים נוספות, הנימנות החל בתום תקופת החכירה המקורית.

 

10. היורשים טענו כי מאחר שהמדובר הוא בהארכת חוזה החכירה המקורי, הרי התוצאה היא שגם ההתנייה בדבר הוספת בנייה, המצויה בחוזים המקוריים, ממשיכה לחול על התקופה הנוספת. והנה, לפי תנייה זו, החוכרים חייבים להוסיף דמי חכירה יחסיים. נמצא, כי לפי ההסדר עליו הוסכם בחוזים המקוריים, אין על החוכרים חובה לשלם דמי היתר. מכאן, טענתם של היורשים כי זכותם לחתום על חוזה חכירה עם המינהל ללא התנייה, שמקורה בהחלטה 402, בדבר תשלום דמי היתר.

 

11. לעומתם, טען המינהל כי בחוזי החכירה המקוריים היו תניות מפורשות בדבר הארכתם, ובהן נקבע כי ההארכה תיעשה על בסיס חוזה חכירה שיהיה נהוג אז לגבי חכירת אדמה מן המינהל. לכן, הארכתו של החוזה המקורי כפופה להוספת חובה בדבר תשלום דמי היתר, כמקובל בחוזי החכירה העכשוויים של המינהל. כן טען המינהל כי מדובר בחוזים ארוכי טווח שממהותם אפשר לשנות את תניותיהם עם חלוף הזמן.

 

12. בית המשפט המחוזי - מפי השופט מ' רביד - קיבל באופן עקרוני את טענת היורשים כי החוזים המקוריים הוארכו לתקופה נוספת של ‎49 שנים. עם זאת, הגיע בית המשפט המחוזי למסקנה כי מן הראוי לדחות את תביעתם של היורשים להצהרה כי אינם חייבים בתשלום דמי היתר. נקודת המוצא של בית המשפט המחוזי היתה כי לפנינו חוזה בעל אופי ציבורי המסמיך את הרשות הציבורית הקשורה בו לשנות את תניותיו מתוך שיקולים של מדיניות. כך אומר השופט:

בתחום זה של המשפט הציבורי, יחולו על המשיב שיקולי הגינות וסבירות ועליו לפעול כנאמן הציבור. כללי המשפט הציבורי עדיפים ודוחים כדין מיוחד את דין החוזים הכללי (ע"א ‎294/91 חברת קדישא גחש"א 'קהילת ירושלים' נ' קסטנבאום, פ"ד מו(‎2) 464, 485, 519; שלו [חוזי רשות בישראל] עמ' ‎46).

המשיב מופקד על מקרקעי ישראל ותפקידו להפיק רווחים לטובת הציבור מהמקרקעין שברשותו ועליו לקבל את חלקו בעליית ערך הקרקע (ע"א ‎585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כג(‎1) 491,494; ויסמן, דיני קניין, כרך א', עמ' ‎259-258(תשנ"ג‎1993-)).

במאמרה של ד' ברק-ארז, אחריות אזרחית של גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית, משפט וממשל א' ‎275, 283, נאמר:

"הרשות המינהלית היא כלי המשמש למילוי יעדים ציבוריים. מעצם הגדרתה, אין היא מוסמכת לבצע פעולות שאינן נעשות בזיקה ליעדים אלה.

אין אפוא, מקום להתייחסות נפרדת לחוזים המסחריים כביכול של הרשויות. כמו כן, זיהויו של החוזה השלטוני עם המקרה של חוזה המסדיר, בין השאר, הפעלתה של סמכות סטטוטורית, אינו מדויק. קל להיווכח בכך, שגם חוזה מסחרי לכאורה, המשמש אמצעי לקידומה של מדיניות שלטונית, הוא במהותו חוזה שראוי להחיל עליו גם את עקרונות המשפט הציבורי".

קל וחומר בענייננו, שבו המדובר במשאב חשוב של המדינה אם לא המשאב החשוב ביותר, ולכן יש לתת משקל רב יותר לשיקולי המשפט הציבורי על פני המשפט הפרטי (סעיף ‎2 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל), מה עוד שמדובר באדמות הקרן....

מאחר ומדובר במשאב לאומי ושמתפקידו של המשיב לשמור עליו לטובת הציבור ובנאמנות, הכירו בתי המשפט בזכותו של המשיב לגבות דמי הסכמה בעת העברת החכירה.

 

ובהמשך:

הצדדים לא טענו לפני, אך מסתבר שיש החלטות של מועצת מקרקעי ישראל מס' ‎402 מיום ‎19.12.88 ומס' ‎432 מיום ‎2.11.89, שלפיהן נוהג המינהל לגבות מן החוכרים דמי היתר עבור הגברת הניצול של קרקע על ידי תוספת בנייה, בשיעורים שנקבעו בהחלטות הללו... נראה לי שכשם שהמשיב רשאי מכוח המשפט הציבורי לקבוע באופן חד צדדי, מהשיקולים המפורטים לעיל, את שיעור דמי ההסכמה, כך הוא יכול לעשות זאת בכל הנוגע לדמי היתר. אין טענה שהסכום שנקבע אינו סביר או שאינו הוגן ושאין הוא נובע מהגברת הניצול של הקרקע, על ידי תוספת הבנייה המבוקשת.

 

ולאחר מכן:

החלטת המועצה מס' ‎729 מהווה הצעה לפתיחת משא ומתן לשינוי התנאי בדבר אופן תשלום דמי החכירה והיוונם ומתן פטור מתשלום דמי ההסכמה... זו הצעה לשנות מקצת מתנאי החוזה הקיים וחוזה החכירה שיחתם בתום תקופת חוזה החכירה הראשון. יתר התנאים בחוזה החכירה יעמדו על מכונם...

 

מכאן עובר השופט לבחון אם ניתן לשנות חוזה באופן חד צדדי מאחר שהמדובר ב'חוזה יחס'. בית המשפט מסכם את הדיון במילים אלו:

מכל מקום אין צורך להיכנס לדיון בשאלה האם ניתן לשנות חוזה באופן חד צדדי או שהמנגנון דלעיל מתיר גביית דמי היתר, זאת משום שמועצת מקרקעי ישראל החליטה לגבות דמי היתר כאמור תוך שימוש בסמכותה הציבורית. אין טענה שהחלטה זו אינה סבירה או שהיא נגועה בחוסר תום לב. היא מוצדקת מהטעם שהמשיב מקבל את חלקו עקב ניצול מוגבר של הקרקע, אם תיבנה התוספת.

אין מניעה שהמשיב ישנה את מדיניותו אם יסתבר לו שתשלום דמי החכירה המוגדלים אינו משקף את הרווחים של החוכר עקב ניצול יתר של הקרקע. המשיב, כגוף ציבורי, חייב לנהוג בשוויון. אין הוא רשאי לגבות מחוכר אחד דמי חכירה מוגדלים ומחוכר אחר דמי היתר, כשמדובר בבנייה צמודת קרקע. המינהל אמנם יכול למכוח [!] סמכותו לגבות דמי היתר גם כשהדבר לא נאמר בחוזה, מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל, אך נראה לי שכאן נעשה האיזון הנכון, דהיינו הענקת התנאי רק בחוזי חכירה חדשים. לו התקבלה טענת ב"כ המבקשים היה הדבר יוצר אפליה בין חוכרים ותיקים לחוכרים חדשים, אפליה שאינה מוצדקת, לאור תכלית ההחלטה ומעמדו של המשיב.

 

13. הבאתי את דברי בית המשפט המחוזי בהרחבה משום שמתוך הדברים עולה שבית המשפט העביר במידה רבה את המחלוקת בין בעלי הדין מתחום המשפט הפרטי אל תחום המשפט הציבורי. נראה כי תחום אחרון זה לא עמד במרכז הטיעונים של בעלי הדין, משום שהם מיקדו את הסכסוך בבעיית המשכיות חוזי החכירה המקוריים, וזאת על רקע התניות החוזיות ונסיבות המקרה, ביניהן קיומו של חוזה ארוך טווח.

 

14. אין לחלוק על כך כי חוזה החכירה עם המינהל הוא 'חוזה רשות' במובן זה שהמינהל הוא רשות שלטונית. ראה: ג' שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס‎(1999- 3. אך, היות המינהל בבחינת רשות שלטונית עדיין אינה אומרת שהוא רשאי היה לשנות את תניות החוזה בעניין הוספת בנייה ולדרוש דמי היתר. בנמקו את תקפות הדרישה לדמי היתר, בית המשפט המחוזי עושה אנלוגיה לדמי הסכמה, לגביהם נפסק כי המינהל רשאי לדורשם, גם אם חובת התשלום לא הוזכרה במפורש בחוזה החכירה. ראה: ע"א ‎585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד כג(‎1), 491; ע"א ‎156/88 מינהל מקרקעי ישראל נ' ברטון תכנון וייצור בע"מ פ"ד מה(‎5) 129, 136; ע"א ‎840/75 קרן קיימת לישראל נ' תבל-טוביה וסביצקי פ"ד ל(‎3), 540; י' ויסמן דיני קניין (חלק כללי, תשנ"ג) ‎261-257. בית המשפט המחוזי גורס, שכפי שהמינהל רשאי היה להטיל באופן חד-צדדי חובת תשלום של דמי הסכמה, כך רשאי הוא לדרוש דמי היתר במקרה של הוספת בנייה.

 

15. לטעמי קיים קושי כפול בעריכת היקש מעין זה. ראשית, בסוגייה של דמי הסכמה, על פי תניות חוזה החכירה וכן על פי סעיף ‎22 לחוק השכירות והשאילה, תשל"א‎1971-, העברת החכירה מותנת בהסכמת המינהל. ראה: ע"א ‎15/87 מדינת ישראל נ' וייס פ"ד מה(‎1) 342, 348; י' ויסמן חוק המקרקעין, תשכ"ט‎1969- - מגמות והישגים (תש"ל) ‎30. בנסיבות אלה נפסק כי, מאחר שהמינהל אינו חייב לתת את הסכמתו, זכאי הוא לדרוש, לשם מתן הסכמה מצידו, תמורה כספית סבירה ובלתי שרירותית בצורת דמי הסכמה. כך נפסק כבר בעבר בע"א ‎585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד כג‎(1) 491 וכן בפסקי הדין שהוזכרו בסעיף הקודם. אולם, נסיבות המקרה שלפנינו שונות. אמנם, הוספת בנייה טעונה גם היא הסכמה מראש על ידי המינהל (ראה סעיף ד' לחוזה חכירת המשנה), אך הצדדים לחוזה החכירה נתנו את דעתם על האפשרות של הוספת בנייה וקבעו לגביה את התמורה בצורה של הגדלה יחסית של דמי החכירה בסעיפים ח(‎1) לחוזה הראשי ו-ז(‎2) לחוזה חכירת המשנה, המוזכרים לעיל. נמצא, כי - בהבדל ממצב הדברים שנידון בפסיקה בעניין דמי הסכמה - כאן הסדירו המתקשרים במפורש את התמורה במקרה של הוספת בנייה.

 

16. השאלה העקרונית היא, אפוא, האם רשאי המינהל לדרוש דמי היתר, שעה שבחוזה החכירה הוסכם על הסדר שונה והוא הגדלה יחסית של דמי החכירה? לדעתו של בית המשפט המחוזי, זכות זו לשינוי חד צדדי קיימת למינהל, בשל היותו נאמן הציבור ביחס למשאב בעל חשיבות גדולה. משום כך בית המשפט גורס כי יש לתת משקל רב יותר לשיקולי המשפט הציבורי על פני המשפט הפרטי. כן מצביע בית המשפט המחוזי על כך כי אי מתן אפשרות לגבות דמי היתר מחוכרים 'ותיקים' ייצור אפליה בלתי מוצדקת בין חוכרים 'ותיקים' לחוכרים 'חדשים'.

 

17. נראה כי גישתו זו של בית המשפט המחוזי אין לה תימוכין בפסיקה. נהפוך הוא, לאחרונה עסק בית משפט זה בדמי היתר שנדרשו על ידי המינהל: ע"א ‎6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם). בהקשר דומה, אם כי לא זהה, אומר בית המשפט - מפי חברתי השופטת א' פרוקצ'יה - את הדברים הבאים:

המינהל, כמי שמופקד על מקרקעי ישראל, פועל כנאמן הציבור לגבי קרקעות אלה ונדרשת ממנו רמת הגינות גבוהה בהתקשרו עם האזרח בהקשר לכך. מרכיב התמורה המחייב את האזרח בהתקשרות החוזית עם המינהל הינו יסודי ומהותי ביחס למכלול תנאי החוזה. חובת ההגינות החלה על המינהל בתורת רשות ציבורית מחייבת כי הוא יימנע מלהפעיל את מרותו על המתקשר הפרטי בדרך של דרישת תוספת תמורה מעבר לזו הנקובה בחוזה בהעדר עילה ברורה לכך העולה במפורש או במשתמע מלשון ההסכם ותוכנו. במסגרת התקשרויותיה החוזיות, על הרשות הציבורית להימנע מניצול מצבי חולשה של האזרח כרקע להעלאת דרישות כספיות שאין להן עיגון חוזי ברור. נסיונו של המינהל לפרש את סמכותו לאשר תכניות בנייה המוגשות על ידי היזם כמקור לזכותו לגבות תוספת לתמורה החוזית המוסכמת וכתנאי למתן אישורו לתכניות כאלה עלול לחרוג מיישום הוגן של הוראות ההסכם, ועלול לגלוש להתנהגות שנילווה לה טעם של חוסר הגינות. החשש אינו מתמצה בחריגה מפרשנות סבירה של הוראות החוזה אלא הוא עלול להיות כרוך בשימוש בכח מרותו של המינהל לעכב את אישורן של תכניות בנייה המוצעות על ידי היזם הפרטי כאמצעי לתבוע תוספות תשלום לתמורה החוזית המוסכמת וזאת, גם מקום שאין תשתית משפטית ברורה לדרישה כזו, ותוך חשש לניצול חוסר השוויון הבולט ביחסי הכוחות בין שני הצדדים.

 

ובהמשך:

בענייננו אין מדובר באגרה או בהיטל שהסמכות לגבותם צריכה להימצא בחיקוק אלא בדרישת תשלום חוזית שהרשות הציבורית מציבה בפני האזרח המתקשר עמה בחוזה. אולם כשם שסמכות הרשות לגבות אגרה או היטל צריכה למצוא את עיגונה בחיקוק, כך נגזר מחובת ההגינות החלה על הרשות כי, בהיותה צד לחוזה עם מתקשר פרטי, היא תימנע משימוש בכוחה ובמרותה כלפי האזרח בדרך של הצבת דרישות תשלום חוזיות שאין להן ביטוי חוזי מפורש או משתמע בבירור וכאשר לא נקבעו קרטריונים ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי. דרישה זו מתבקשת מקיומן של אמות מידה של הגינות ותום לב החלות על הרשות הציבורית בהתקשרויותיה החוזיות.

 

דברים אלה קולעים למטרה גם בנסיבות המקרה שלפנינו. אין להתיר למינהל לשנות באופן חד צדדי תנייה בחוזה החכירה במטרה להגדיל תשלומים עבור הסכמתו להוספת בנייה.

 

18. ואם לא די בכך, הרי הקושי השני בגישתו של בית המשפט המחוזי מצוי בהחלטת המינהל מספר ‎402. בהחלטה זו יש התייחסות ישירה לאפשרות כי חוזה החכירה הקיים אינו מאפשר גבייה של דמי היתר. נאמר שם כי את דמי ההיתר יגבה המינהל, בלתי אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת. הקביעה בחוזה החכירה כי המינהל זכאי לדמי חכירה מוגדלים במקרה של הוספת בנייה, היא "קביעה אחרת", ומשום כך יש בה כדי לשלול את יכולתו של המינהל לדרוש דמי היתר, שהם בבחינת הגדלת התמורה מעבר לסכומים שנקבעו בחוזה החכירה, וזאת על פי החלטתו של המינהל עצמו.

 

19. מכל האמור נובע כי, בנסיבות המיוחדות של מקרה זה, אין להתיר למינהל להתנות את הסכמתו להוספת בנייה, בתשלום דמי היתר, בניגוד להסדר הקבוע בחוזה החכירה המקורי. באשר לקיומה של תנייה נוגדת, מקובלת עלי מסקנתו של בית המשפט המחוזי כי התנהגותו של המינהל מעידה על הארכתו של חוזה החכירה המקורי ל‎49- שנים נוספות, הארכה הנוגעת לכל תניות החוזה המקורי, בכללן התנייה בדבר הגדלת דמי החכירה במקרה של הוספת בנייה. אמנם, בחוזה המקורי הראשי נאמר כי ההארכה תיעשה "על בסיס חוזה-החכירה שיהיה נהוג אז לגבי חכירת אדמה מהקרן על יד ראשון לציון", אך אין בכך כדי לאפשר הכנסה אוטומטית של חיוב לשלם דמי היתר במקום דמי חכירה מוגדלים. כי גם לפי הוראה חוזית זו, היה על המינהל, לשם שינוי התנייה הספציפית הקיימת, לציין זאת במפורש בעת הארכת החכירה. בהארכת החכירה במסגרת מבצע ההיוון נאמר לחוכרים כי החוזה מוארך בתנאים המקוריים. הבטחה זו של המינהל מחייבת אותו ביחסיו עם החוכרים, וזאת גם מכוח עקרון תום הלב, עליו הרחיבה חברתי את הדיבור בפסק הדין בפרשת הוד אביב.

 

17. התוצאה היא כי החוזה המקורי הוארך על ידי המינהל והוא כולל בתוכו את התנייה המסדירה את התמורה במקרה של הוספת בנייה. בנסיבות אלה, אין המינהל רשאי לשנות באופן חד-צדדי את ההסדר של הגדלת דמי החכירה ולהעמיד תחתיו הסדר של דמי היתר. אי-לכך, הערעור מתקבל ופסק דינו של בית המשפט המחוזי מתבטל. המערערים זכאים להירשם כחוכרים של החלקה לתקופה של ‎49 שנים מיום תום החכירה המקורית. על הוספת הבנייה יחולו ההוראות הקבועות בחוזה החכירה הראשי המקורי. המינהל ישלם למערערים הוצאות בשתי הערכאות בסכום של ‎30,000 ש"ח.

 

ש ו פ ט המשנה לנשיא ש' לוין: אני מסכים. המשנה לנשיא השופטת א' פרוקצ'יה:אני מסכימה.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אנגלרד.

ניתן היום, ג' באלול תשס"א (‎20.9.2001.)

 

 

 

חסר רכיב