נטורי קרקע הערכים והשיקולים מאחורי המדיניות הקרקעית בישראל
ספרן של רחל אלתרמן ורוית חננאל, הוצאת הקיבוץ המאוחד 2015
להלן יוצג סיכום תמציתי של הספר כאשר קטעים חשובים יובאו כציטוט מלא תוך ציון מספר העמוד בספר. מוצע לקרוא את הספר במלואו, שהוא ספר חובה לכל מי שעוסק בתחום המקרקעין בנושאים הקשורים למועצת ורשות מקרקעי ישראל. ובין היתר מתאר את הדיכוטומיה בין הזכויות המוקנות למגזר העירוני וההתיישבותי. ומעניין ביותר הסיום החריג והייחודי שלו.
משה
ברנע
הקדמה ומבוא
המושג
"נטורי קרקע" נטבע ע"י חיים קוברסקי, המנכ"ל המיתולוגי של משרד
הפנים, לגבי מועצת מקרקעי ישראל [להלן: המועצה]. מטרת ספר זה להציג מחקר השואף
לנתח את החלטות המועצה. כאשר המחברות חלוקות ביניהן, באשר לחלק מההמלצות והמגמות לעתיד.
בשנות האלפיים, נושא המדיניות הקרקעית, עלה על סדר היום הציבורי, לעומת שנים עברו.
אך את תפקודה של המועצה יש לראות, כלשונן של המחברות כמעין "קופסה שחורה"
– בעיקר בכל הקשור לתהליך קבלת ההחלטות והרקע לקבלתן. כן בולט השוני באשר למערכת
השיקולים בהתייחסות למגזר הכפרי ולעירוני.
שער ראשון: תפקיד הקרקע בחברה
"לכל
חברה וחברה קיימת מדיניות קרקעית שייחודית לה, ואשר משקפת את הנארטיבים הלאומיים
והשסעים הקיימים באותה חברה" (30).
בעולם המערבי מקובל לראות את זכויות הקניין במקרקעין כמעין אוסף או אלומה/אגד של זכויות. כאשר זכות הבעלות היא אגד הזכויות הגדול ביותר.
בישראל 7% מהקרקעות הן בבעלות פרטית ו – 93% הן בבעלות ציבורית. כן חשוב לציין כי קיימת הבחנה בין קרקע חקלאית/כפרית לבין קרקע עירונית.
בעולם
המערבי מרבית הקרקעות הן בבעלות פרטית – וכנ"ל גם הקרקעות החקלאיות. הבעלות
הציבורית היא בעיקר על קרקעות שיש בהם שימושים ציבוריים מובהקים כגון: משאבי
ואוצרות טבע (שמורות טבע, אגמים, יערות, מכרות), תשתיות (כבישים ארציים נמלי
תעופה), שימושים ביטחוניים.
בהתאם למחקרים קודמים של פרופ' אלתרמן, ישראל היא הדמוקרטיה היחידה במערב בה 93%
מאדמות המדינה מוחזקות בידי גורמים ציבוריים (המדינה, רשות הפיתוח/רש"פ והקרן
הקיימת לישראל/קק"ל). וישראל היא המדינה היחידה בעולם בה שיעור הקרקע הפרטית
העירונית גבוה משיעור הקרקע הפרטית בסקטור החקלאי/כפרי.
הזכויות המוקנות לקרקע פרטית בישראל די דומות לאלה בכל העולם המערבי. אך הזכויות של אלה המחזיקים בקרקע ציבורית "הן בעלות תמהיל יוצא דופן לעומת מדינות אחרות" (49).
שער שני: הרקע למחקר: הבסיס
ההיסטורי, האידיאולוגי והאירגוני של המדיניות הקרקעית בישראל
ההתיישבות
החקלאית נתפשה בעבר כאמצעי וככלי מרכזי להגשמת החזון הציוני. היא נחשבה כ "התיישבות אידיאולוגית, שנועדה
להבטיח אחיזה יהודית בקרקע ופיזור אוכלוסין לאורך קווי הגבול ואזורי פריפריה". לעומת ההתיישבות העירונית שנחשבה כ "התיישבות
של פרטים או משפחות ממניעים אישיים וככזו שאינה אידיאולוגית ותרומתה למפעל ההתיישבות
הציונית הוא קטן ושולי יותר " (59).
לכן עד שנות ה – 90 קיבלה ההתיישבות התייחסות התואמת את הנארטיב [1]הציוני.
אולם לאור התמורות בחברה בישראל, החלו להתייחס לנארטיב הקרקעי בצורה נפרדת/
מדינת
ישראל אימצה את עקרונות המדיניות הקרקעית של הקק"ל. מדיניות שאפשרה למדינה
בשנותיה הראשונות לקלוט עליה ולהקצות קרקעות למגורים ולחקלאות. במסגרת מדיניות זו
אדמות המדינה היו ברשות 3 גופים: א. המדינה – שקיבלה לחזקתה את האדמות שהחזיקו
השלטונות והמנדט הבריטי וכן בעלות שיורית על קרקעות שאינן מוחזקות על ידי גורם
כלשהוא (בעיקר אדמות הנגב).
ב. רש"פ – שמחזיקה נכסי נפקדים (ערבים וגרמנים). ג. קק"ל.
כבר
בשנת 1953 החלו דיונים להקמת גוף לניהול משותף של אדמות המדינה ושל הקק"ל גוף
שאותו ראה בן גוריון כמיותר. ואת עקרונות הבעלות הלאומית על הקרקע ואיסור מכירתה
לצמיתות עיגנו ב – 3 חוקים בשנת 1960 : חוק יסוד מקרקעי ישראל. חוק מקרקעי ישראל.
חוק מינהל מקרקעי ישראל. שר האוצר לוי אשכול שהציג את החוקים הללו לקריאה ראשונה בכנסת
"בדבריו הדגיש אשכול
את חשיבותה של ההתיישבות העובדת למדינת ישראל ואת הרצון להגן על החקלאי באמצעות
חוקים אלה" (78). וכשנה וחצי לאחר אישורם נחתמה האמנה בין מדינת
ישראל לקק"ל, באשר לניהול אדמות קק"ל ע"י מינהל מקרקעי ישראל
[להלן: ממ"י או רמ"י] בכפוף לתזכיר ההתאגדות של קק"ל.
ממ"י הוקם לצורך ניהול המקרקעין הציבוריים – הוא גוף מנהל ואינו בעלים של הקרקע. אך כאורגן של המדינה, קבע ביהמ"ש העליון, חלות עליו לא רק הנורמות של המשפט הפרטי אלא גם של המשפט הציבורי. "מבין כללי המשפט הפרטי נזכיר את החובה לנהל משא ומתן לקראת כריתתו של חוזה בדרך מקובלת ובתום לב. אשר לנורמות ההתנהגות של משפט ציבורי, על המנהל לנהוג בסבירות ביושר ובתום לב, ולהימנע מאפליה שרירותית. הכפיפות לשתי מערכות נורמות התנהגות, יצרה לא מעט בעיות ועולה לעתים תכופות לדיון בבית המשפט העליון" (99).
המועצה היא מוסד רגולטורי המסדיר את זכויות והשימושים במקרקעי הציבור. היא פועלת כמונופול מאחר ש - 93% ממקרקעי המדינה באחריותו. וכמו כל גוף מונופוליסטי יעילותו נמוכה, בהעדר תחרות. המועצה היא גם רשות מינהלית הפועלת על פי חוק המגדיר את מעמדה המשפטי ואת סמכויותיה. אך תפקידה אינה טכני בלבד ופעילות קשורה גם בשיקולים ערכיים, נורמטיביים ואידיאולוגיים. אך למרות זאת עד היום טרם נקבעו כללי ועקרונות פעולה למועצה. "עם זאת, במהלך השנים התגבשו עקרונות וכללים באמצעות החלטות המועצה ונהלים שקיבל המינהל, פסיקות בית המשפט העליון ודו"חות מבקר המדינה" (109).
לאור העדר קווים מנחים, נהלים, הנחיות וקריטריונים ברורים נתונים המועצה וממ"י תחת שבט ביקורת קשה של מבקרי המדינה. אולם מניתוח החלטות המועצה מתברר כי בשנים האחרונות "קיים ניסיון מצד מועצת מקרקעי ישראל להגדיר כללים ועקרונות ביחס להקצאת קרקע המגזר העירוני. במגזר החקלאי - כפרי, לעומת זאת, נמנעים חברי המועצה מלהגדיר כללים מפורשים ומעדיפים לטפל בכל מקרה באופן פרטני. הבדלים אלה שעומדים בבסיס הנארטיב הקרקעי, נובעים, בין השאר, מהיחס השונה של מקבלי ההחלטות כלפי החוכר העירוני לעומת החוכר החקלאי " (111).
לביקורת קשה על פעילותם זכו המועצה וממ"י גם בפסיקות של בית המשפט העליון, תוך התייחסות בפסיקות אלה על חובתם לנהוג בהגינות ובשוויון ועל פי כללי המינהל התקין. ובין היתר על הצורך בחלוקה צודקת והוגנת של משאב הקרקע בין אזרחי המדינה.
המחברות מציינות, על אף העובדה שהן לא נכנסו לבדיקת הנושא באופן מעמיק, כי העדר אמות מידה וקריטריונים ברורים משפיעים על היחסים בין המועצה לבין ממ"י/רמ"י. כאשר את החלטות המועצה (שהיא מעין גוף מחוקק) מתרגמת רמ"י (הרשות המבצעת) לתקנות והוראות ביצוע של האגפים השונים. ולמעשה מאפשרים לרמ"י חופש פעולה נרחב ביישום ההחלטות.
הרכב
המועצה עד לשנות ה – 90 היה בדומיננטיות של נציגי המרכז החקלאי. דו"ח מבקר
המדינה 44 משנת 1993 של כבוד השופטת מרים בן פורת, התריע על נושא זה. שגם ביקרה את
העובדה באשר להוראות החוק באשר למינוי חברי המועצה והכשירות הנדרשת מהם. בשנת 1955
בוצע תיקון בחוק מינהל מקרקעי ישראל ונקבע כי בראש המועצה יעמוד השר האחראי וכי
מספר חברי המועצה יהיה
24 – 18, מחציתם נציגי קק"ל ומחציתם נציגי הממשלה. בין היתר נקבע כי חבר
מועצה שיש לו ענין בנושא הנידון – מחויב להודיע על כך מראש ואסור לו להשתתף בדיון
ובהצבעה. אולם כבוד השופט אור באחד מפסקי הדין שלו (בג"צ 5575/94 עמ' 133) קבע
שעדיין יש הטיה ברורה לטובת הסקטור החקלאי בהרכב המועצה. והמחברות מוצאות כי אכן הדבר
בא לידי ביטוי, זאת מניתוח הפרוטוקולים של
ישיבות המועצה.
שער שלישי: החלטות מועצת מקרקעי ישראל
יש
הבחנה ברורה וחדה בין תנאי החכירה של הקרקע העירונית והקרקע החקלאית. ונקבעו שתי
שיטות חכירה נפרדות לגביהן.
תנאי
החכירה של קרקע עירונית
– החכירה היא ל – 49 שנה עם זכות להאריך את החכירה לתקופה נוספת זהה. תנאי תשלום
החכירה נחלקים ל - 2 סוגים:
א. תשלום דמי חכירה ראשונים=דח"ר בשיעור 80%- 40% משווי הקרקע.
ב. תשלום דמי חכירה שנתיים=דח"ש בשיעור 5% בגין ערך הקרקע שבגינה לא שולמו
דח"ר.
ראוי לציין כי בשנים הראשונות להקמת המדינה הבניה למגורים לעולים החדשים הוטלה, בעיקר, על החברות הציבוריות שהשתתפו
ברכישת הקרקע. המושג דמי השתתפות ברכישת הקרקע הוחלף במילה דח"ר. "החלפת
המונח, מסביר פוזננסקי (1983) נועדה למנוע מצב של בעלות משותפת. זאת מכיוון שהמונח
'דמי השתתפות' יכול היה לפתוח פתח לתביעות של חוכרים לבעלות חלקית על הקרקע, עבורה
שילם דמי השתתפות" (125). סל הזכויות של החוכר העירוני גדל במהלך
השנים באופן משמעותי.
תנאי החכירה של קרקע חקלאית – תנאי החכירה התבססו על אלו של הקק"ל. החכירה לתקופה של 49 + 49 שנה כדי שלחוכר יהיה כדאי להשקיע בקרקע החקלאית. דמי החכירה=דמ"ח הם 2% מגובה ההכנסה החקלאית הנקיה מהנחלה. ניתן לקבוע דמ"ח שונים כאשר מדובר בחכירה לעונה מסוימת, למשקי עזר, למוסדות חינוך חקלאיים ועוד. עם שינוי ייעודה של הקרקע יסתיים הסכם החכירה
והקרקע
תוחזר למינהל, תוך מתן פיצוי בגין ההשקעות והפקעת הזכות בקרקע. הקרקע מוחכרת
במסגרת של נחלות.
בתקופת
העליה הראשונה נרכשו הקרקעות ע"י גופים שונים ונמסרו לבעלות המתיישבים תמורת
תשלום דמי חכירה. שיטת ההקצאה של נחלות עוצבה ע"י המשרד הארץ ישראלי בראשות
רופין ואומצה ע"י ממ"י ועקרונותיה המרכזיים: חכירה, יחידה שלא ניתנת
לפיצול, בגודל שווה, חכירה לדורות, ניתנת להורשה לבן אחד, דמ"ח אחידים בכל
הארץ, חברות באגודה שיתופית שחוכרת את כלל הנחלות.
"טרם הקמת המדינה, בהתיישבות הכפרית הוותיקה, שהוקמה על אדמת
קק"ל, נכרתו חוזי חכירה לדורות בין המתיישב המחזיק במשק לבין קק"ל.
בנוסף ובמקביל, נכרת חוזה חכירה לדורות בין האגודה החקלאית במושב לבין קק"ל.
שני ההסכמים היו קשורים אחד לשני, כך שלא נתן היה להעביר בעלות במשק החבר הבודד
ללא הסכמת האגודה החקלאית (הזכויות בקרקע חקלאית ויתקון, 1966, 85). לאחר קום
המדינה, נערכו בעיקר הסכמים דו-צדדיים בין האגודה השיתופית לבין קק"ל או
המדינה או רשות הפיתוח. הסכמים אלה הוסבו בהמשך למינהל מקרקעי ישראל" (130).
כיום החוזים עם ממ"י הם ל – 5 שנים. וממ"י נמנע בתחילת שנות ה - 80 להאריך את החוזים ההיסטוריים משנות ה – 30
שתקופת החכירה הראשונה שלהם פגה.
באמצע שנות ה – 70 הוחל בניסוח חוזה חכירה חדש לדורות. וגם הוקם המרכז לרישום
משבצות בשת"פ של ממ"י והסתדרות הפועלים החקלאים, כדי לקדם ולייעל את
רישום הזכויות. על פי החלטה 241 מיום 2.9.1980 נקבע שחלקה א' תירשם בספרי האחוזה
על שם המתיישב – ושאר השטחים ע"ש האגודה, תוך הבטחת זכויותיו של החבר בשטחים
אלה. בשנת 1988 נקבע כי חלקה א' תוחכר בחכירה ל – 4 תקופות של 49 שנה. ויתר השטחים
בחכירה לדורות לאגודה.
סיווג
של מכלול החלטות מועצת מקרקעי ישראל - מסקנת המחברות באשר להחלטות המועצה "כפי שנראה המידע הזה מאוד מצומצם
ולא מאפשר הבנה או אפילו התמצאות בסיסית במדיניות הקרקעית של מדינת ישראל" (136).
עד 2013 קיבלה מועצה 1290 החלטות, שקשה
לאפיין ולמיין אותן. מסקנות של ועדה בראשות גדעון ויתקון, מנהל המינהל לשעבר,
באמצע שנות ה – 90, לא פורסמו. בהמשך למסקנות ועדת גדיש הוחלט להסדיר, לפשט ולאחד את
נוהלי העבודה הפנימיים. בתחילת 2013 פורסם קודקס של החלטות מאוחד הממיין את החלטות
המועצה.
המחברות ביצעו מיון משלהן. האחד לפי שנים – הן את חילקו את התקופה ל – 5
עשורים ומצאו כי מרבית ההחלטות, כ – 77%
מהן, התקבלו החל מאמצע שנות
ה – 80 ורק 11% בעשור הראשון לקיומו של המינהל.
השני – לפי נושאים כאשר הנושא שעניינו פטורים והנחות מדמי חכירה
מהווה 27% מכלל ההחלטות. הקצאת
קרקע
עירונית, על אף העובדה ש- 91.5% מהאוכלוסייה מתגורר בקרקע עירונית – רק 88 החלטות
המהוות 7% מכלל ההחלטות. לגבי קרקע חקלאית 198 החלטות
המהוות 15% מכלל
החלטות המועצה.
מבין ההחלטות באשר לשינוי ייעוד בקרקע חקלאית 46% מההחלטות עוסקות בשינוי מדיניות.
"נתון זה מצביע על שינויים רבים ודרמטיים במדיניות הקרקעית ביחס לקרקע
חקלאית, בעיקר מתחילת שנות התשעים, ועל חוסר ההסכמה בין קבוצות של האוכלוסייה באשר
למדיניות הקרקעית הרצויה ביחס לסוגיה זו. מגמה זו עדיין בעיצומה" וכן "מצאנו כי ביחס לקרקע חקלאית –
הסוגיה המרכזית והמהותית ביותר נוגעת לשינוי יעוד קרקע חקלאית. ואילו ביחס לקרקע
עירונית - הסוגיה מרכזית והמהותית ביותר נוגעת למעבר להיוון חוזי החכירה" (150).
הסיפור
העירוני
– כבר בספטמבר 1973 מחליטה המועצה לעבור לשיטת היוון דמי החכירה בשימוש למגורים
בבניה רוויה. זו פעולה טכנית די פשוטה של תשלום מראש של הדח"ש לכל תקופת
החכירה, בהתחשב במחיר ההון באמצעות תשלום אחד. ובהמשך יושמה גישה זו לכל השימושים
בקרקע העירונית. וכך למעשה החלה כמעין "הפרטה זוחלת" של הקרקע העירונית,
כאשר הזכויות המוקצות, כמעט זהות לזכויות בעלות.
במהלך השנים התקיימו מבצעי היוון שהוארכו מעת לעת והשתפרו במהלך השנים. באמצע שנות
ה – 90 אומצה המלצת וועדת צבן שיש לצמצם את החיכוך בין החוכר לממ"י, באמצעות
הארכת תקופת החכירה ל – 98 שנה. וועדת רונן המליצה בשנת 1997 על העברת בעלות מלאה
ב – 700,000 דירות. שנה לאחר מכן הוחלט כי דמי ההסכמה בעת העברת זכויות חכירה
בדירת המגורים ייחשבו דמי היוון ליתרת תקופת החכירה + 49 שנה נוספות. המלצות ועדת
גדיש יושמו בשנת 2006 ואז הוחלט כי הקצאות קרקע עירונית תהיה רק בדרך של הקצאת
זכויות בעלות. וכי החלטה זו לא תחול על חלקות המגורים ושטח המחנה ביישובים חקלאיים
ומשקי העזר, אך היא כן תחול על שיווק מגרשים בהרחבות בהתיישבות. בשנת 2008 הוחל
במבצע שיווק אגרסיבי תחת הסיסמא "נפרדים מהמינהל - הגיע הזמן לומר
שלום". שכלל גם הנחה באמצעות מחיקת 30% מהחוב של החוכר ותנאי תשלום בפריסה
רחבה. בסוף אותה שנה הוחלט גם על שיטת ההיוון הרעיוני שפירושה כי תשלום דח"ש
מראש למשך 7 שנים יפטור את החוכר מדמי הסכמה ודמי שינוי יעוד וניצול בעתיד. בשנת
2012 מתקבלת החלטה המאפשרת בניה עד 240 מ"ר (כולל בניית יחידת מגורים נוספת)
ללא צורך בתשלום דמי היתר.
לדעת המחברות באשר למגזר העירוני "ההפרטה
כבר אינה 'זוחלת' או 'סמויה' כי אם גלויה, מוצהרת ומואצת". כן הן
מוצאות כי בשנות האלפיים ניתן לאתר החלטות באשר למגזר הכפרי "שבהן
קיימת התייחסות גם לחלקים מהמגזר החקלאי-כפרי (למעט שטחי המחנה). מגמה זו, מערערת
לראשונה את ההבחנה
הדיכוטומית, ששררה במהלך עשרות שנים, בין המדיניות ביחס לקרקע העירונית והחקלאית
בישראל וקוראת תיגר על ה'נארטיב הקרקעי' "(161).
הסיפור החקלאי-כפרי –לדעת המחברות "בשונה מהסיפור העירוני שהציג מגמה
ברורה ועקבית, הסיפור החקלאי-כפרי הוא סיפור ארוך ומורכב וניתן לתאר אותו כמלודרמה
בהמשכים. יש בו עליות, ירידות, התפתחויות ותפניות בעלילה" (162).
נושא השמירה על קרקע חקלאית הוא מרכזי בכל העולם. מאחר שהיא משמשת כמשאב מרכזי לייצור
מזון ושמירה על המאזן האקולוגי. בחוק התכנון והבניה בשנת 1965 קיימת התוספת
הראשונה לפיה הוקמה הוועדה לשמירה על קרקע
חקלאית (ולק"ח) שבשנת 1995 הוחלף שמה לולקחש"פ (ועדה לשמירה על קרקע
חקלאית ושטחים פתוחים). אך במהלך השנים היו הרבה שינויים באשר לשינוי ייעודה של
קרקע חקלאית והפשרתה לשימושים לא חקלאיים. לדעתן, " 'סל הזכויות
החקלאי' נחות בהרבה מזה של החוכר העירוני" (165-6). רוב החוכרים ברי רשות,
בעלי חוזי חכירה לתקופה מוגבלת, תלויים יותר בהחלטות המועצה. אך
מאמצע שנות ה – 80 הוקנו זכויות רבות יותר המהוות "מעין הפרטה" גם בסקטור
הכפרי. הליך שנבלם בעקבות בג"צ הקשת המזרחית באשר לזכויות הפיתוח והשיווק, אך
הואץ באשר לשיוך בית המגורים.
מדיניות
כללית של שינוי ייעוד קרקעית חקלאית – עד סוף שנות ה – 80 לא היה תמריץ מספיק להתיישבות להשתתף
בהליכי שינוי ייעוד של קרקע חקלאית. החלטות 533 ו – 611 אפשרו סחירות בקרקעות
חקלאיות והחלו התקשרויות עם יזמים להפשרת קרקעות. ובשנת 1994 התקבלה החלטה הקושרת
את שינויי הייעוד בהחזר חובות המושבים והקיבוצים תמורת קבלת חלק יחסי מהקרקע
המופשרת (29% - 27% בהתאם למיקום בארץ). כנגד החלטה זו שלימים שונתה להחלטה 727
וכנגדה ונגד החלטות 717 ו – 737 הוגשה עתירה לבג"צ הידוע כבג"צ הקשת
המזרחית – והן בוטלו.
הוקמה "וועדת נסים" בראשות עו"ד
משה נסים, שר המשפטים לשעבר, שנגד מסקנותיה עתר "פורום הקרקעות" (הקשת
המזרחית, אדם טבע ודין, האגודה לזכויות האזרח, במקום, האגודה לצדק חלוקתי) שדרשו
להעניק זכויות בקרקע רק במקרים חריגים וכנגד פיצוי כספי בלבד. כנגד הוגשו 15
עתירות המתנגדות לצמצום הזכויות. ובחודש מאי 2004 דחה בג"צ את העתירות של כל
הצדדים. אך קבע שיש לקבל החלטות חילופיות במקום 3 ההחלטות 717, 727 ו – 737
שבוטלו. עוד טרם פסיקה זו, קיבל בג"צ את עתירת עמותת אדמתי נגד החלטה 969
שנטען בה שסכומי הפיצוי בגין הפקעת קרקע חקלאית נמוכים ואינם סבירים וכי ההחלטות המועצה
אינן מבוססות. בג"צ הורה למועצה לקבוע אם היא מוכנה לדון בפניה של עמותת אדמתי.
לפיכך ההחלטה הוקפאה ובדצמבר 2010 התקבלה הוראת שעה המגדילה את שיעור הפיצוי.
שינוי
ייעוד חקלאי לתעסוקה
– החלטות המועצה המוקדמות קבעו כללים זהים למסירת קרקע חקלאית לשימושים לא חקלאים
בהתיישבות לאלה בקרקע העירונית. דהיינו תשלום דח"ר – 80% - 0 ותשלום
דח"ש בגין היתרה הבלתי
משולמת. אבל ההחלטות מסוף שנות ה – 80 שהרחיבו את הזכויות של ההתיישבות, עוררו
התנגדות ולפיכך התקבלה בשנת 2007 החלטה 1101 המאפשרת שימוש לא חקלאי בחלקת המגורים
בשטח עד 500 מ"ר. כנגד החלטה זו וגם נגד החלטה 979 שעניינה בניה בחלקת
המגורים, הוגשו עתירות רבות לביהמ"ש העליון – בטענה שהן גורמות לפירבור
ושאיבת עסקים מהערים למרחב הכפרי. כל העתירות נדחו בשנת 2011 ע"י הרכב של 7
שופטים.
שינוי ייעוד קרקע חקלאית למגורים – החלטה 612 משנת 1993 עניינה בניית
יחידות מגורים נוספות גם למי שאינם בעלי נחלות במושבים. ושנתיים לאחר מכן התקבלה
החלטה דומה שמספרה 701 גם באשר לקיבוצים. כדי להבהיר את הנושא התקבלה בשלהי 1995
החלטה 737 שאפשרה היוון הזכויות תמורת 66%, 36% ו – 22% בהתאם לסיווג מרכז הארץ,
אזור עדיפות לאומית ב' ואזור עדיפות לאומית א' – בהתאמה. החלטה זו בוטלה בעקבות
בג"צ הקשת המזרחית, גרמה לתסיסה רבה
בהתיישבות ושונתה מספר פעמים.
בשנת 2009 הוחלט להסדיר את נושא משקי העזר ולאפשר להם להוון ולפצל מגרשים, דבר שלא
היה אפשרי מאז שנת 2003 עקב "הקפאת" הנושא ע"י המינהל. תוך עדכון
ההחלטה בשנת 2010.
עיגון זכויות החוכר החקלאי בקרקע – במהלך שנות ה – 90 עולה לדיון נושא העברת הזכויות בחלקת המגורים על שמו של החוכר. "למרות שקיימת הסכמה רחבה, בין כל העוסקים בתחום, ביחס להכרח בעיגון זכויות החקלאים בקרקע ושיוך חלקת המגורים על שמו של החקלאי הבודד, קיימים חילוקי דעות בעיקר בין התנועות לשינוי חברתי וסביבתי ובין התנועות ההתיישבותיות (ואפילו בתוך המגזר החקלאי) ביחס לתנאים שבהם יש להקצות את חלקת המגורים, גודל המגרשים, גודל שטח הבניה, השימושים המותרים, שיעור דמי החכירה ועוד" (184).
באוקטובר
2003 קיבלה המועצה את החלטה 979 באשר לחלקת המגורים בהתיישבות שעד פסיקת בג"צ
בשנת 2011 עברה מספר שינויים. בהתאם להחלטה המקורית התאפשר לחוכר בתנאי נחלה לקבל
חוזה חכירה נפרד לגבי חלקת המגורים בשטח 2.5 דונם. שתמורה תשלום 3.75% מערכה באפשרותו
לבנות 3 יח"ד בשטח 375 מ"ר. ניתן לפצל מגרשים תמורת 31% בעת מכירה לצד
ג' ותמורת 11% לבן משפחה. כן ניתן לבנות מבנה לפל"ח (לפעילות לא חקלאית) בשטח
עד 500 מ"ר תמורה תשלום 41% מערך הקרקע. ובקיבוצים ניתן לחכור שטח המהווה
כפולה של תקן הנחלות או מספר המשפחות בקיבוץ (הנמוך בין השניים) ב – 2.5 דונם.
תמורה דמי חכירה מהוונים 3.75% ולשייך את הדירות לעצמם. בהעברה לאחר תמורת 31%
ולקרוב תמורת 11%. שיוך לחבר חדש תמורת 31%.
הסדר זה די תאם את מסקנות ועדת מילגרום מדצמבר 2000 אשר המליצה על חיזוק זכויות
החקלאים בנחלות. ובין היתר "הועדה
המליצה, לאפשר לחקלאים לקבל זכויות קניין אישיות על חלקת המגורים תוך מתן אפשרות
לפיצול מבנה או מגרש מהנחלה. שינוי זה נאמר בדו"ח ' ייצור לראשונה במידה רבה,
הקבלה בין חלקת
המגורים במגזר העירוני לבין חלקת המגורים במגזר הכפרי ' " (185).
החל
משנת 2000 הוגשו מספר הצעות חוק שעניינן עיגון זכויות החקלאים בקרקע. אך החלטה 979
משנת 2003 טורפדה ע"י היועצים המשפטיים לממשלה אליקים רובינשטיין ומני מזוז –
שלא אישרו לשר האוצר לחתום עליה. ואז הוקמה ועדה בראשות קובי הבר, הממונה על
התקציבים באוצר. ובמרץ 2007 אישרה המועצה את הנוסח החדש של החלטה 979 בהתאם
להמלצות הוועדה. לאחר שאלה אושרו בהחלטת הממשלה מס' 4571 מיום 12.11.2003 באשר
ל"זכויות החקלאים בחלקת המגורים ביישובים חקלאיים". העתירה בבג"צ
של פורום ה - 15 (בג"צ 1027/04) נדחתה אך נקבע בפס"ד כי היום הקובע באשר
להחלטה 979 יהיה 27.3.2007 – המועד בו אישרה המועצה את החלטה 979 החדשה.
"התמונה העולה מן הסיפור החקלאי-כפרי' היא מורכבת הרבה
יותר מזו של המגזר העירוני. הסיפור החקלאי-כפרי אינו משקף עליה
הדרגתית וסמויה ב'סל הזכויות', אלא קיימות בו עליות וירידות" (189). בשנות ה – 90 היתה עליה תלולה בסל הזכויות . אך
אז החלה מחאה ציבורית ונכנסו לזירה שחקנים חדשים שהחלו להתייחס ולקשור שאלות של
צדק חלוקתי ושוויון למדיניות הקרקעית הנהוגה. ומאז הפסיקה בבג"צ הקשת המזרחית
חלה ירידה משמעותית בזכויות שהוקנו בקרקעות החקלאיות. אך חלה עליה במגמה לשיפור
הזכויות בחלקת המגורים. פסיקת בג"צ (1027/04) "עשויה לשנות באופן משמעותי את מעמד החקלאי
מ'בר רשות' לבעל חוזה חכירה ישיר מול המינהל, ואף להשוות את מעמדו של החוכר החקלאי
לזה של שכנו העירוני. ואולם למרות העלייה המשמעותית ב'סל הזכויות'
של החוכר... ולכן הוא מצומצם במידה רבה מ'סל הזכויות' של החוכר העירוני, שקיבל לידיו בעלות מלאה" (190).
שער רביעי: תיאוריות של מדיניות
ציבורית
יש גישות שונות באשר להליכי ולניתוח קבלת ההחלטות במדיניות הציבורית. להלן מספר
דגשים בקצרה.
וובר
(1947) תאר מודל רציונלי לקבלת החלטות שנחשב כמודל שיש לשאוף אליו. אך מודל זה
בוקר מאחר שהוא לא לקח בחשבון אילוצים הקיימים במציאות.
מודלים אחרים מייחסים חשיבות מרכזית לבעלי אינטרסים שונים שפועלים בדרכים שונות כדי
להשפיע על המערכת הפוליטית, כדי שההחלטות המתקבלות יקדמו את ההעדפות שלהם.
על פי התיאוריה של Moe (1985) מוסדות רגולטוריים ממשלתיים (גם את
רמ"י ניתן לראות כמוסד כזה) צוברים כוח פוליטי רב וזוכים לחופש פעולה כמעט
מוחלט.
ובין היתר בגלל חוסר הידע והזמן של הפוליטיקאים לטפל בנושאים המינהליים. לפיכך,
הפיקוח על מוסדות כאלה, הוא די רופף.
בשנות ה – 70 התפתח "מודל האיתות החיצוני" שהוא מודל מצרפי המאחד את
ההשפעות של כל הגורמים על קבלת ההחלטות. על פיו, המוסד הרגולטורי שואף לצמצם את
המשובים השליליים המופנים כלפיו ומנסה לפעול כדי למכסם את המשובים החיוביים. "בכך, מובטחת למוסד המשך התמיכה הפוליטית הבסיסית
מהמחוקקים והוא מצליח לשמר את האוטונומיה שלו ולהבטיח עצמו גם מפני סביבות
פוליטיות משתנות" (198).
מוסד כזה נמצא בהליך מתמיד של הערכה והוא מחפש נהלים חדשים וכלים
רגולטוריים כדי לייצר מצב של איזון סביר בין הכוחות הפועלים בסביבתו.
החוקרת Olson
שמה דגש על המשקל השונה של רמת ההשפעה שיש לקבוצות אינטרס שונות על מקבלי ההחלטות.
וחשוב לדעת את השקפות העולם של מקבלי ההחלטות ואישיותם, כאשר מנתחים את החלטותיהם.
כך במחקר של סנד איתי (1977) נמצא ש "באופן היסטורי מפא"י נתנה
משקל גדול יותר לקיבוצים ולמושבים מאשר חירות" (200).
לכן כאשר מנתחים את הליכי קבלת ההחלטות של מוסדות רגולטוריים יש צורך בהיכרות עמוקה
של החברה על מאפייניה: הפוליטי, חברתי, כלכלי, משפטי.
המחברות
מצאו כי לקבוצת האינטרס של ההתיישבות היתה השפעה רבה יותר בנושא המדיניות הקרקעית,
בזכות ייצוג היתר שהיה לה במוסדות ובעיקר במועצה. וכי במחקרים נמצא, כי יש קשר
הדוק בין המערכת המפלגתית לבין קבוצות האינטרס השונות. שגם השפיעו על המדיניות
הקרקעית. וניתן להתייחס ל – 3
תקופות באשר למערכות היחסים בין קבוצות האינטרס למפלגות בישראל:
א. 1930-70 – תקופה בה פעלה מפלגה דומיננטית בתקופה של מאבק להקמה וביסוס המדינה.
ללא פעילות כמעט של קבוצות אינטרס שפעלו
נגד המימסד.
ב. 1970-90 – תקופה של מהפך פוליטי בה נחלשה המערכת הפוליטית, שהושפעה מפעולות
אינטרס שונות.
ג. 1990 ואילך – "תקופה זו מתאפיינת בסקטוריאליות חברתית ופוליטית,
בסחטנות פוליטית, וקיטוב חברתי שהולך ומתעצם" (212). ולאור ירידת
חשיבות של נארטיב הביטחון הלאומי, החלו לצוף סוגיות חברתיות אחרות. ובין היתר גם
קבוצות שביקשו להשפיע על הקצאת מקרקעי הציבור.
שער
חמישי: השיקולים העומדים מאחורי ההחלטות:
ניתוח הפרוטוקולים
זהו השער המרכזי של
הספר ובו ינותחו השיקולים שעמדו מאחורי קבלת ההחלטות של המועצה, במטרה לבחון את
השינויים במדיניות הקרקעית בישראל במהלך השנים, ולעמוד על הקשרם החברתי, הפוליטי,
הכלכלי והסביבתי.
ניתוח
הפרוטוקולים של מועצת מקרקעי ישראל – שיטת המחקר שנבחרה היתה ניתוח תוכן. דהיינו ניתוח
התבטאויותיהם של המשתתפים בדיוני המועצה בנושאים שעל סדר היום. אך המחברות מודעות
לעובדה כי הנחות היסוד וההשערות שלהן יכולות לגרום להטיה בפירוש המסמכים. אך הן
ניסו למזער הטיה זו באמצעות שיטת קידוד שקופה ככל שניתן, כדי לאפשר לחוקרים בעתיד
לבצע את הניתוח.
המחברות מתארות את הקושי הרב בו נתקלו כדי לקבל את הפרוטוקולים מממ"י, וגם אז
הן זכו לקבל מידע חלקי בלבד, של חומר שסביר היה להניח שיישמר בצורה נאותה. הפרוטוקולים
לא עברו עריכה וצנזור והן מציינות שאפילו בדיחות של המשתתפים בדיונים, נכללו בהם.
סיווג השיקולים של מועצת מקרקעי ישראל – המחברות הגדירו במהלך ניתוח החומר
7 שיקולים כפי שיפורטו בהמשך. וכן העלו 7 השערות ביחס להבדלים שהן ציפו למצוא
במשקלם של 7 השיקולים השונים בין המגזר העירוני והכפרי – בהתאם לפירוט הבא:
"השערה 1: משקלו של השיקול הציוני-לאומי גבוה יותר במגזר החקלאי-כפרי
מאשר במגזר העירוני" (224). ההנחה היתה ששיקולים ציוניים יקבלו משקל
גבוה יותר במגזר ההתיישבותי.
"השערה 2: משקלו של השיקול הכלכלי-משקי גבוה יותר במגזר העירוני מאשר
במגזר החקלאי כפרי" (225). הערך הנדלנ"י של הקרקע העירונית גבוה
יותר מזה הכפרית.
"השערה 3: "משקלו של השיקול התקציבי גבוה יותר במגזר העירוני מאשר
במגזר החקלאי כפרי" (שם). כמות העסקאות בעיר גבוה יותר מאשר בכפר.
השערה 4: משקלו של השיקול החברתי
גבוה יותר במגזר העירוני מאשר במגזר החקלאי כפרי" (שם).
האוכלוסייה בעיר הטרוגנית יותר מאשר בהתיישבות.
"השערה 5: משקלו של השיקול הסביבתי גבוה יותר במגזר החקלאי-כפרי מאשר
במגזר העירוני" (226). לשמירה על קרקע חקלאית יינתן משקל גדול יותר.
השערה 6: משקלו של השיקול המינהלי התקציבי גבוה יותר במגזר העירוני מאשר
במגזר החקלאי כפרי" (שם). מאחר שבעיר הרבה יותר חוכרים
מאשר בכפר.
השערה 7: משקלו של השיקול המשפטי הוא דומה בשני המגזרים (שם). אמנם
בעיר יש כמות גדולה יותר של חוזים. אך בכפר החוזים בכפר יותר
"בעייתיים".
סולם השיקולים היה בטווח 5+ (פלוס) שהוא משקל חיובי מירבי ועד 5- (מינוס) שהוא משקל שלילי מירבי. כאשר 0
מציין חוסר איזכור בפרוטוקול. כל שיקלול
שהופיע בפרוטוקולים קיבל משקל וחושב ממוצע של כל שיקלול בנפרד בין שני
המגזרים. ולבסוף נערכה השוואה בין הממוצעים שהתקבלו.
ניתוח
השיקול הציוני-לאומי במדיניות הקרקעית - ההשערה היתה ששיקולים ציוניים יקבלו משקל גבוה יותר במגזר
ההתיישבותי. נמצא כי היא אכן אוששה, אך באופן חלקי. מאחר שהמשקל הממוצע במגזר
הכפרי היה 3 ובעירוני מעט פחות 2.6.
חלק גדול מההתבטאויות נוגע להכרח של המשך ההתיישבות השיתופית כחלק מהמפעל הציוני
שהמחברות מכנות אותו בשם האינטרס ההתיישבותי. ועל פי ההתבטאויות "עוסק האינטרס ההתיישבותי בזכויות
ההיסטוריות שקנה לעצמו החוכר החקלאי מעצם הישיבה על הקרקע ועיבודה" (238).
עוד עולה מתוך ההתבטאויות כי "עצם הישיבה על הקרקע נתפסת בעיני מקבלי
ההחלטות כהכרח לאומי ('צו לאומי'). מכאן, שהערך המרכזי הוא ערך ההתיישבות. השמירה
על הקרקע החקלאית והעיסוק בחקלאות הם ערך משני בלבד" (239).
לאחר
בג"צ הקשת המזרחית אנו עדים לשינוי באופן ההתייחסות לאינטרס ההתיישבותי. ומאז
"קיימת התייחסות מאופקת יותר
נעדרת רגשות לאינטרס ההתיישבותי. במקביל עולה משקלם של השיקולים
המקצועיים-תכנוניים של ועדות שונות, דוגמת ועדת מילגרום" (246). ומאז הבג"צ, מפני חשש מפני פסילה חוזרת של
החלטותיה, מתברר מעיון בפרוטוקולים, כי הדיונים במועצה הופכים להיות פחות רגשיים
וליותר מקצועיים ומשפטיים. לכן יש פיחות בשנות האלפיים במשקלו של השיקול
הציוני-לאומי.
באשר למיעוטים לאומיים, אין כמעט התייחסות בפרוטוקולים ואפילו לא לאחר בגץ קעדאן
(בג"צ 6698/95). עם זאת מציינות המחברות שאין התייחסות שלילית. אין בכך, לדעתן
להצביע על אדישות ביחס למיעוטים הלאומיים "לכן ההתמקדות בשיקולים
הלאומיים-ציוניים משקפת באופן בולט את הגדרתה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ולא
כמדינת כל אזרחיה"(256).
ניתוח
השיקול הכלכלי-משקי במדיניות הקרקעית – ההשערה היתה כי משקלו של השיקול הכלכלי-משקי גבוה יותר
במגזר העירוני – והיא אכן אוששה. קיבלה משקל 2 במגזר
העירוני ו – 0.07 – (מינוס) בכפרי.
בדיונים בלטה המגמה של הרצון לצמצם את החיכוך עם החוכר העירוני. ואת ההבדל בין שני
הסקטורים מבטא מנהל ממ"י דאז, עו"ד אבי דרכסלר, בדיון באשר להחלטה 844
שעניינה דמי הסכמה בבניה רוויה "..בקרקע
חקלאית מרכיב הקרקע הוא העיקר ולא התפל..[בקרקע עירונית] מרכיב הקרקע הוא שולי...
אנו נמצאים במצב שלא מאפשר לנו לקבל החלטה הגיונית על קרקע עירונית כי מיד מישהו
יאמר מה עם המגזר החקלאי...אני רוצה להזכיר לכם שחלק גדול מהם [הדיירים העירוניים]
שילמו לנו בהקצאה, שקנו את הדירות מהקבלן, שילמו מחיר מלא של השוק עבור הדירה, גם
כששולם דמי חכירה ראשוניים של 80%. אז מה בכלל הדמיון למשקי עזר ולנחלות, שם לא
שילמו מעולם עבור הקרקע ?..."
התייחסויות
באשר לשיקול הכלכלי-משקי מופיעות לראשונה בדיונים באשר להחלטות 426 משנת 1989 שדנה
בתנאי מסירת קרקע לשימוש לא חקלאי בנחלות שאז אומר גדעון ויתקון, מנהל המינהל דאז "כי מדובר פה במאות ואלפי מקרים
ובציבור רחב מאד שמבקש מהמועצה לדעת מהי המדיניות שלה וצריך לתת תשובה לענין. לפי
הערכתי אי אפשר למשוך את הענין יותר..." (264) . וציטוט נוסף של
דבריו בדיון בהחלטה 441, באשר לשותפות עם יזם להקמת מפעלים בהתיישבות בשנת 1990,
הוא מתריע על הסחבת ולדבריו "בינתיים יש ישובים ומושבים שרוצים להקים
מפעלים ואנחנו בסך הכל רוצים לעודד את התהליך. במיוחד באזורים בהם אין
חקלאות.." (265).
לאחר בג"צ הקרקעות ניכרת הקשחה בתנאים לחקלאים וביטול התמריצים. ועל כך נתן
ללמוד מדבריה של היועצת המשפטית של ממ"י, עוד רחל זכאי-נוימן, בדיון באשר להחלטה 969 שעניינה פיצוי בגין
הפקעת קרקע בשנת 2003 "..אנו
הכנסנו סעיף השבה ואומרים שחוכר שמסרב או שלא השיב למינהל לא יהיה זכאי אלא לפיצוי
בסיסי ולא יהיה זכאי לתמריצים" (268). והיא מגיבה לשאלתו של מרדכי
מרדכי ממינהל התכנון שתמה באשר לחוסר האיזון בין התמריץ הניתן בגין ציפוף הבניה
שיכול להסתכם כדי 75% משווי הקרקע - לבין התמריץ בגין משך האחזקה בקרקע שיכול
להיות 70 שנה והתמריץ הוא רק 15%. ואומרת "תסתכל
על זה כאינטרס המדינה" (שם).
ושוב חוזרות המחברות ומצביעות על שינוי המגמה וכי בעקבות בג"צ הקשת
המזרחית "אנו עדים לירידה
במשקלו של השיקול הכלכלי-משקי ולקבלת החלטות שעומדות בסתירה לדרישות וצורכי השוק.
בשל החשש מפסילה נוספת של ההחלטות על ידי בג"צ, מבטלים חברי המועצה את רוב
התמריצים וההטבות שעודדו הסבה של קרקע חקלאית לפיתוח ויוצרים מחסומים והגבלות
לפיתוח בניגוד לביקושים שקיימים במשק" (269). והחלטות המועצה מבטלות
חלק מההחלטות שעודדו הפשרת קרקע חקלאית, תוך יצירת חסמים ומגבלות לפיתוח בניגוד
למגמות הקיימות בשוק. אולם מתוך ניתוח הפרוטוקולים עולה כי מדיניות זו "איננה לשביעות רצון חברי המועצה אך
הם נאלצים לקבל אותה בשל הרצון להימנע מעימות עם בית המשפט" (272).
ניתוח
השיקול החברתי במדיניות הקרקעית
- ההשערה היתה כי משקלו של השיקול החברתי גבוה יותר במגזר
העירוני לא אוששה. במגזר העירוני הוא נמצא כמשני וקיבל ציון שלילי 1.3 – .
גם במגזר החקלאי הוא נמצא משני אך קיבל ציוני חיובי 1.13.
נמצא באשר למגזר העירוני כי לא היו החלטות שסייעו למיתון הפערים החברתיים הכלכליים
וטיפול באוכלוסיות מוחלשות. ובמקרים של שיקולי יעילות מול שיקולים חברתיים –
הועדפו הראשונים.
בדיון באשר להחלטה 969 העלתה עו"ד רחל זכאי את הטענה שבבג"צ הקשת
המזרחית קבע על איזה שיקולים יכולה להסתמך המועצה בהחלטותיה. כך לדבריה – לא ניתן
לפתור בעיה כלכלית של הקיבוץ באמצעות החלטת מועצה. ובכך היא הציפה את חוסר הבהירות
באשר ללגיטימיות של המועצה לשקול שיקולים
חברתיים
בעת קבלת ההחלטות. ולא ברור האם הם אסורים רק לגבי המגזר הכפרי או גם לגבי העירוני
? בעוד שמתחילה מגמה של השוואת תנאים בין שני המגזרים הבאים לידי ביטוי בדבריה של
מנהלת המחלקה החקלאית בממ"י, שולה בן צבי. בפעם הראשונה בדיון בשנת 2003 באשר
להחלטה 958 בנושא היוון חוזי החכירה במגרשי המגורים בהתיישבות שמטרתה "השוואת תנאים עם המגזר
העירוני" (286). ובפעם נוספת בדיון באשר להחלטה 989 באשר לתוספת בניה
שהתקבלה בסוף אותה שנה "בשביל השוויון [עם המגזר העירוני] אנו מציעים
שלתוספת מעל 160 מ"ר יגבו 91% דמי חכירה [גם במגזר החקלאי]" (שם).
ניתוח
השיקול הסביבתי במדיניות הקרקעית - ההשערה היתה כי משקלו של השיקול הסביבתי גבוה יותר במגזר
החקלאי-כפרי והיא לא אוששה. נמצא כי מקבלי ההחלטות היו די אדישים לנושאי הסביבה.
ומשקלו בסקטור הכפרי היה 0.03 ונמוך יותר מהסקטור העירוני – 0.3. וזאת על אף
המודעות ההולכת וגוברת בעולם לנושאי איכות הסביבה. והקמת אירגונים סביבתיים בעיקר
החל מראשית שנות
ה – 90. הנושאים הסביבתיים זכו ליותר אזכורים בדיונים, אך לא ניכרה עליה במשקלם של
שיקולים אלה בעת קבלת ההחלטות.
ניתוח
השיקול התקציבי במדיניות הקרקעית - מאחר שהערך
נדלנ"י של הקרקע העירונית גבוה מזה של הכפרית, ההשערה היתה כי משקלו של
השיקול התקציבי גבוה יותר במגזר העירוני – והיא אוששה באופן חלקי. די במפתיע נמצא
כי השיקול התקציבי שולי בשני המגזרים. אך קצת גבוה יותר בעירוני ומשקלו הממוצע
והחיובי היה 0.8 בעוד בכפרי הוא היה שלילי 0.04 –.
לא נמצאו קבוצות אינטרס שפעלו באשר למגזר העירוני. אך היו סימני השפעה ישירה של
נציגי ההתיישבות (הלובי החקלאי) על החלטת המועצה. והחל משנות
ה – 90 קיימת יתר בולטות של נציגי האוצר שמעלים לדיון אספקטים תקציביים. ומשקלם
עולה יחסית לעומת נציגי ההתיישבות.
ניתוח
השיקול המינהלי במדיניות הקרקעית – מעיון בדו"חות
מבקרי המדינה החל משנות ה – 70 מתברר שיש צורך בהתייעלות מינהלית בממ"י. בגלל
ריבוי החוכרים, ההשערה היתה כי משקלו של השיקול המינהלי גבוה יותר במגזר העירוני –
והיא אכן אוששה. יתר על כן היא קיבלה את הממוצע 3 שהוא הגבוה ביותר מכל יתר
השיקולים. בעוד במגזר הכפרי התקבל ציון שלילי 0.22 –.
דוגמא בולטת למרכזיותו של שיקול זה ניתן למצוא בדבריו של מנהל ממ"י, עוזי
וכסלר, בעת הדיון באשר להחלטה 678 בשנת 1994 בנושא מבצע ההיוון בעיר -
"..כאשר מדובר בהיוון ובדמי הסכמה, הכוונה היא להביא את המינהל להשתחרר
מן הנטל של החיכוך הרב עם ציבור המשתכנים. במסגרת המאמצים לשפר את השרות
לחוכרים ולהקטין את הזדקקותו לשירותי
המינהל, מוצע לצאת במבצע עידוד היוון לאוכלוסייה מוגדרת, בשלב ראשון למשתכנים
בבניה רוויה שגרים בנכסים בלתי מהוונים.." (315).
בעת
הדיונים בנושא היעילות המינהלית לא נמצאו כמעט התייחסויות לאספקטים הכלכליים.
דהיינו: כמה שווה היעילות במונחים כספיים. וימימה מזוז, נציגת האוצר ציינה בעת
הדיונים באשר להחלטה 844 בשנת 1998 בעניין שיטת תשלום דמי ההסכמה בבניה
רוויה, כי מדובר בהטבה ניכרת שתוביל
להפחתה בהכנסות המדינה והיא שואלת "'מישהו בדק מה הערך הכספי של ההטבה ?...
האם אפשר בכלל לקבל החלטות מהסוג
הזה, בלי לדעת מהו הערך הכספי שלהם
?' בתגובה משיב מנהל המינהל, אבי דרכסלר 'כן. אנחנו מדינה שרוצים קצת להקל' "(319).
"..במגזר החקלאי קיימת אדישות באשר לשיקולים של יעילות מינהלית ואין ניסיון
לצמצם את התלות של החוכר החקלאי במינהל...מוכנים בעלי ההחלטות להשקיע זמן ועלות
מינהלית כדי לטפל בצרכים הייחודיים של החוכרים החקלאיים" (324).
במהלך השנים, בגלל ריבוי החוכרים בעיר, נמצא צורך אמיתי בייעול עבודת המינהל
ובצמצום החיכוך עם החוכרים. אך לאחר בג"צ הקשת המזרחית בגלל צמצום ההטבות
למגזר החקלאי ובגלל החשש מפסילת החלטות נוספות של החלטות המועצה "יש
ניסיון לצמצם גם את התלות של החוכר החקלאי במינהל ולהימנע מטיפול פרטני חסר
קריטריונים ברורים" (326).
השיקול
המשפטי: התפנית בעקבות הפסיקה
– בפרוטוקולים נמצאה התייחסות לשיקול
המשפטי אך ורק לגבי המגזר הכפרי ורק בהחלטות שהתקבלו מאמצע שנות ה – 90 ובעיקר
לאחר קבלת פס"ד הקשת המזרחית. ייתכן שבאשר למגזר העירוני קיים שיווי משקל
מוסדי משביע רצון שאינו מביא להתנגד למדיניות המועצה, לפיכך אין עליה להפגין
רגישות באשר לאילוצים משפטיים.
אך נמצא קשר ברור בין המושג "אינטרס ציבורי" או "טובת הציבור"
לבין שיקולים משפטיים של המועצה. וזאת לאחר שהגדרת המושג זה שונתה ע"י גורם
חיצוני, בג"צ. את השינוי הזה מכנות המחברות בשם "המפץ הגדול "
(328).
המושג "אינטרס הציבור" הוא די ערטילאי והוא מהווה מאזן בין כלל
האינטרסים של קבוצות שונות בציבור. וממ"י הוא מוסד ציבורי האמון על
"טובת הציבור" בכל הנוגע למדיניות הקרקעית. אך במהלך השנים חלו שינויים
בהגדרת ה"אינטרס הציבורי". ניתן לחלק את הניתוח ל – 3 תקופות:
הראשונה – ממועד חקיקת חוק מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1960 עד אמצע שנות ה –
90. אז המועצה הורכבה בעיקר נציגי ההתיישבות והקק"ל. ואז האינטרס ההתיישבותי
נחשב כאינטרס ציבורי-כללי. "והוא נוגע לזכויות ההיסטוריות שקנה לעצמו
החוכר החקלאי מעצם הישיבה על הקרקע ועיבודה.." (330).
השניה – במהלך שנות ה – 90 מתחילתה להופיע ביקורת מצד מבקר המדינה ובית
המשפט העליון באשר להרכב המועצה. ובפס"ד מהדרין בשנת 1995 יש ביקורת על ש – 3
חברי התיישבות שהשתתפו בדיונים היו במצב של ניגוד אינטרסים. ובדיון באשר להחלטה
737 בשנת 1995 הושגה פשרה לפיה בעלי ענין יאמרו את דבריהם במהלך הדיון, אך לא
ישתתפו בהצבעה ויצאו מחדר הישיבות. ומאז החלו חברי המועצה לקחת בחשבון אספקטים
משפטיים כגון: שקיפות, ייצוג, ניגוד עניינים. ובהמשך בשנת 1998 בעקבות עתירה של
התנועה לזכויות האזרח (בג"צ 6924/98) הורה ביהמ"ש העליון כי 2 נציגים
ערביים ייכללו בין חברי המועצה.
השלישית – השינוי הגדול המכונה על ידי המחברות "המפץ
הגדול"התרחש לאחר פסיקת בג"צ הקשת המזרחית באוגוסט 2002. "פסיקה
יוצרת הבחנה בין האינטרס של המגזר החקלאי-כפרי לבין האינטרס של הציבור כולו" (334).
פסיקה זו פגעה באופן מהותי בריבונות המועצה וחייב אותה לפעול בדרכים שונות מבעבר
כגון: קיום הליכי שימוע לקבוצות שונות באשר להחלטותיה. הקמת וועדות מקצועיות בתוך
המינהל. הסתמכות רבה יותר על ייעוץ משפטי. כאשר ברמה הערכית יש מגמה ברורה ביותר
של עליה במשקלו של השיקול וירידה במשקלו של השיקול הציוני-לאומי – שעד כה נחשב
כמרכזי.
להלן 3 דוגמאות בולטות למגמה החדשה בהחלטות המועצה לאחר בג"צ הקשת.
שינוי בהליכי השימוע – עד לבג"צ היו קשרים הדוקים בין נציגי ההתיישבות
ובין חברי המועצה, והתייחסות אוהדת לפניותיהם. תוך מתן משקל רב לעמדותיהם של
מזכירי התנועות. היו גם הליכי שימוע שבהם בלטה בעיקר נוכחותם של חברי הסקטור
ההתיישבותי. ופניות נדירות של סקטורים אחרים, לא זכו להתייחסות, כמעט. לאחר
הבג"צ בעת דיון במועצה בנובמבר 2002 הציע יחיאל לקט, יו"ר הקק"ל,
לאפשר שימוע לכל הקבוצות. ואכן באותה ישיבה התקבלה החלטה 944 המאפשרת שימוע לגופים
אשר יחפצו בכך.
שינוי במערכת היחסים ביון המועצה ליועץ המשפטי לממשלה – השאלה באשר למידת
המעורבות היוע"מ לממשלה בהחלטות גופים סטטוטריים הינה די מורכבת. שאלה איזו
צפה בעת הדיונים באשר להוראות המעבר לאחר בג"צ הקשת והיוע"מ, אליקים
רובינשטיין קבע, בניגוד להמלצות המועצה, שהן מקלות מדי. גם באשר להחלטה 979 החליט היוע"מ החדש,
מני מזוז, שלא לאשרה בניגוד להמלצת המועצה. אך בג"צ אישר אותה.
שינויים במידת התלות בייעוץ המשפטי של המינהל – ניתן לראות שינויים באשר
לתלות בחוות הדעת של היוע"מ של ממ"י בהתאם ל – 3 תקופות:
הראשונה – מאז הקמת ממ"י ועד שנות ה – 90 – השפעתו כמעט לא מורגשת
והשר הממונה הוא שקבע והכריע. השניה
– מאז קבלת החלטות ה"בואינג" (החלטות 717, 727, 737) ועד בג"צ הקשת
– מעורבותם של השר ומנהל ממ"י לזירוז ההליכים היא המכריעה. אך לאחר פסיקת
בג"צ בענין מהדרין, ההחלטות אינן
מתקבלות
פה אחד, ובחלק מהישיבות היוע"מ של ממ"י מתבקש לפתוח את
הישיבות. השלישית – מאז הבג"צ,
היוע"מ של ממ"י, עו"ד רחל זכאי, מתבקשת לנהל את הישיבות ולהסביר את
ההחלטות ומצביעים על כל סעיף בנפרד, ולבסוף על ההחלטה כמקשה אחת. וכעת מתחילה עליה
בהתחשבות בכללים משפטיים פורמליים, על חשבון שיקולים ובעיקר ביחס להגדרת
ה"אינטרס הציבורי" בהשוואה לאינטרס ההתיישבותי/חקלאי. מצב זה אינו נוח לחברי
המועצה, ויש לכך ביטוי בדבריו של חבר המועצה ראובן שלום שאמר בישיבה באוגוסט 2003 "..בג"צ
הורה לנו לשקול שיקולים משפטיים במקום שיקולים שלנו בדרך כלל שהם הצורך לספק
יחידות דיור והצורך לתת פתרונות לבעיות קרקע וכדומה.." (347).
ניתוח
מיצרפי של השיקולים הערכיים כלפי כל מגזר – מטרת פרק זה לברר את היחסים בין
השיקולים בתוך כל מגזר (ללא השיקול המשפטי שלגביו היו מעט מדי תצפיות).
מנעד השיקולים הממוצעים – הערך הגבוה ביותר ניתן לשיקול הציוני לאומי במגזר
הכפרי ולשיקול המינהלי במגזר העירוני – 3+. נערך הנמוך ביותר התקבל באשר לשיקול
החברתי במגזר העירוני – 1.3 -. כדי לשקף את הטווח הריאלי של הממצאים הוגדר סולם
ערכים חדש שבו המנעד משקף את המשקל הממוצע לגבי כל שיקול בנפרד – והוא כלל 5 דרגות
של טווחים שכל דרגה קיבלה גם הגדרה מילולית: מרכזי, חשוב למדי, נלקח בחשבון,
אדישות לשיקול, נכונות לוותר על השיקול.
במגזר העירוני כל הדרגות הנ"ל חושבו. נמצאו 2 שיקולים מרכזיים
וסותרים מינהלי – 3 (הפרטה) והציוני לאומי – 2.6 (שמירה על הבעלות הלאומית על
הקרקע). אך בשנים האחרונות ניכרת מגמה של עליה במשקלו של השיקול המינהלי. השיקול
הכלכלי משקי – 2 - נתפש כחשוב למדי. וניכרת מגמה לעליה במשקלו לאחרונה. השיקול התקציבי – 0.8 – נלקח בחשבון
רק בצורה בינונית. ובדר"כ לא כשיקול העומד בפני עצמו.
השיקול הסביבתי – 0.3 – קיימת לגביו אדישות. באשר לשיקול החברתי – 1.3 –
יש נכונות לוותר עליו. וחברי המועצה מוכנים לוותר על שיקולי צדק ושוויון,
בדרך כלל למען יעילות מינהלית.
במגזר הכפרי נקבעו רק 3 דרגות של טווחים: מרכזי, נלקח בחשבון במידה רבה, אדישות. השיקול הציוני הלאומי – 3 – היה השיקול המרכזי. תוך הדגשת הזכויות ההיסטוריות של המתיישבים. לאחר בג"צ הקשת משקלו יורד ועל חברי המועצה להבחין בין האינטרס ההתיישבותי לבין האינטרס הציבורי. השיקול החברתי – 1.33 – מצביע על הרצון לצמצם פערים בקרב יישובי ההתיישבות והוא שיקול
שנלקח בחשבון במידה רבה. לגבי שאר השיקולים קיימת אדישות . שיקול כלכלי-משקי – 0.07 - . מינהלי – 0.22 - . תקציבי – 0.44 - .
שער ששי: קבלת החלטות בראי המוסדי,
החברתי והפוליטי
זהו
מחקר ראשון החוקר את "כוונת מקבלי ההחלטות" ולא את תוצרי המדיניות.
הנארטיב הקרקעי: ההבחנה בין העירוני לחקלאי הכפרי
הנארטיב
הקרקעי
– הוא נארטיב מפריד ומבחין בין ההתיישבות והמתיישבים החקלאיים כעדיפים על היישובים
העירוניים ותושביהם. ורוב החלטות המועצה אכן עוסקות דווקא בהבחנה הזו. תוך אהדה של
חברי המועצה להתיישבות ולצרכיה.
לגבי זכויות היתר של ההתיישבות והיחס המועדף נערכו מחקרים שהתבססו על המודל
האתנוקרטי (יפתחאל וקידר) שיחידת ההתייחסות שלהם היא הוותק בארץ וארץ המוצא. אך
אין להם הסבר באשר להבדלים לגבי היישובים שהוקמו לאחר קום המדינה ובאשר לעובדה
שחלק גדול מהם מאוכלס ע"י יוצאי עדות המזרח.
הנארטיב הקרקעי ביחס לכל שיקול בנפרד – להלן ייבדק איך ההבדל בנארטיב הקרקעי בין המגזר הכפרי
והעירוני בא לידי ביטוי ביחס לכל אחד מ – 7 השיקולים:
מינהלי (יעילות מינהלית) – במגזר העירוני הוא התגלה כשיקול המרכזי (3)
ובכפרי כשלילי (0.22 -). אך לאחר בג"צ הקשת משקלו עולה במגזר הכפרי. ממצאים
אלה מחזקים את קיומו של הנארטיב הקרקעי ואת היחס החם והמחבק להתיישבות לעומת היחס
הקר, הטכני והמרוחק למגזר העירוני.
השיקול המשפטי – קיבל משקל יתר לאחר בג"צ הקשת, בעיקר לאור חששם של
חברי המועצה להתעמת עם בג"צ.
השיקול הכלכלי משקי – במגזר העירוני שיקול זה חשוב למדי ויציב לאורך השנים
(2). ובכפרי הוא היה במגמת עליה כאשר ניתן היה לעשות שימושים נוספים בקרקע. ולאחר
בג"צ הקשת יש מגמת ירידה במשקלו.
השיקול החברתי – במגזר העירוני המשקל שלילי והנמוך ביותר (1.3 -). ולמען
היעילות המינהלית חברי המועצה היו מוכנים לקבל החלטות לבטל העדפות לקבוצות
מוחלשות. אך לעומת זאת, באשר מגזר הכפרי היתה נכונות לוותר על
יעדי
יעילות מינהלית ותקציבית, כדי להשיג יעדים של שוויון חברתי פנים-מגזרי. לדעת
המחברות "בפועל, המדיניות המעדיפה של מועצת מקרקעי ישראל גרמה יותר נזק
מתועלת עבור המגזר הכפרי" (361).
השיקול הסביביתי – היה נמוך וכמעט אפסי בשני המגזרים: עירוני – 0.3, כפרי –
0.03.
השיקול הציוני-לאומי – גבוה בשני המגזרים: עירוני – 2.6 והכפרי – 3. אם כי יש ירידה קלה לאחרונה במשקלו. בעיר בגלל דרישות השוק. ובהתיישבות בגלל פסיקות בג"צ.
השיקול התקציבי – לא נמצאו הבדלים בין יחס המועצה לשני המגזרים. הוא מקבל
משקל נמוך בעיר – 0.8, בכפר 0.44 - . וזאת תוך קבלת הקונספציה של אהוד אולמרט כשר
הממונה – שממ"י אינו "מרכז רווח". וזה סותר את תפישת
ממ"י/רמ"י על ידי הציבור הרחב כ"ספסר קרקעות" או "סוחר
נדל"ן". ואולי ממצא זה נובע שבניגוד למונופולים אחרים בעולם ובארץ (חברת
חשמל, בזק וכד') ההצדקה לקיומו היא אידיאולוגית-ציונית ולא בהכרח כלכלית.
מה מקומן של מגמות ההפרטה בדיוני מועצת מקרקעי ישראל ? לא היו דיונים באשר להצדקות הכלכליות בהמשך קיומו של ממ"י. וזאת בניגוד למגמות השוררות בעולם ובארץ לכיוון הפרטת מונופולים ממשלתיים.
קבלת
החלטות במגזר העירוני
– ההחלטות התקבלו די בקונצנסוס, כי ממ"י קיבל החלטות שהיו לרוחם של
החוכרים. אם כי לא היתה מחאה רצינית באשר לגובה המחירים – וזו פרצה לראשונה רק במחאת
קיץ 2011. עד אז, נוצר למעשה מצב של שיווי משקל שבו הצרכנים לא מתלוננים.
קבלת החלטות במגזר הכפרי – כאן קיימים חילוקי דעות מהותיים. יש הרבה יותר
דיונים רגשיים ויש הרבה יותר "דרמה". עד שנות ה – 90 היה מצב של שיווי
משקל. במהלך שנות ה – 90 מצב שיווי המשקל הופר - והמועצה ניסתה לסייע להתיישבות
לצאת מהמצב הכלכלי הקשה, באמצעות מדיניות הפשרת קרקעות. וזאת תוך ויתור על הנארטיב
הקרקעי שלגביו היה קונצנסוס של כולם. ואז ההעדפה למגזר החקלאי זכתה לביקורת קשה, בעיקר
בתחילת שנות האלפיים והעדפת המגזר החקלאי החלה להיתפש כבעייתית. וחברי המועצה
שהמשיכו לדגול בתפישות הישנות, לא זיהו את המגמות החדשות שבאו לידי ביטוי בדוחות
מבקר המדינה, פעילות גופים חדשים שלא קשורים למגזר הכפרי ופסיקות בג"צ. ולאור
פס"ד מהדרין והקשת, שיקולים משפטיים, החלו לתפוש מקום מרכזי.
לדעת המחברות "בראייה לאחור, ניתן לומר שדווקא העובדה שמועצת מקרקעי
ישראל הייתה 'שבויה' באינטרס ההתיישבותי הייתה לרועץ לאינטרסים של המגזר החקלאי-כפרי. דווקא היחס החם, האישי והמתחשב, שקיבל המגזר החקלאי-כפרי מחברי מועצת מקרקעי ישראל לאורך השנים, הפכו בשנות האלפיים לחיבוק דוב והכניסו את החקלאים למלכוד"(375). ובאם חברי המועצה היו מגיבים לאיתותים שהגיעו מקבוצות אינטרס שונות, כבר בשנות ה – 90, ייתכן שהיו מגיעים למדיניות יותר ממותנת, שהיתה טובה יותר למגזר החקלאי מאשר ההחלטות שהמועצה נאלצה לקבל לאחר בג"צ הקשת.
הנארטיב
הקרקעי לאחר בג"צ "הקשת הדמוקרטית המזרחית" – הנארטיב הקרקעי בישראל הוא מיוחד
ומורכב. וכיום ההתייחסות ל"אינטרס ההתיישבותי" היא כאל אינטרס
מגזרי-פרטי ולא כלאינטרס לאומי.
אנו
סבורות שכיום, החברה הישראלית בשלה לעבור לסיפור קרקעי אחר. הנארטיב הקרקעי שהיה
מבוסס על העדפת המגזר החקלאי-כפרי כבר לא משרת אף קבוצה בחברה הישראלית. היום אנו
נמצאים בנקודה מעניינת מבחינה היסטורית וחברתית, בה קיימת הכרה בצורך לשינוי, מצד
המגזר העירוני (ראשי ערים) והמגזר החקלאי-כפרי (קיבוצים ומושבים) כאחד, ואולי גם
בקרב חברי מועצת מקרקעי ישראל עצמם" (376).
מה המדיניות הקרקעית הרצויה ואיך ניתן ליישמה –כאן חלוקות המחברות ועל כך בפרק
הסיכום – השער השביעי. וזו דוגמא טובה לכך, שמחקר העוסק במדיניות ציבורית, אינו
יכול להיות מנותק מהמציאות. ייתכן שקיימים ממצאים דומים – אך הפירוש לגביהם יכול
להיות שונה.
הרפורמה
בחקיקה והמחאה הגדולה
בשנים 2009 – 2013
היו שנים של רפורמות ומחאות בנושאים אזרחיים שהתמקדו בנושאי המקרקעין והדיור.
הרפורמות בחוק מינהל מקרקעי ישראל ובחוק התכנון והבניה נערכו לא בגלל תפישות עולם
חדשות – אלא בגלל המציאות של ביורוקרטיה קשה בשני תחומים מרכזיים אלה. תוך שכל
המעורבים מבינים, שצרכי המשק נפגעים יתר על המידה, ויש צורך לייעל, לשפר ולקצר את
פעילות המימשל.
הרפורמה במקרקעי ישראל – רפורמה זו עברה את הליך החקיקה במהירות ואושרה
בשנת 2009 תוך 125 יום. שיקולי יעילות מינהלית וכלכלית הם המרכזיים ברפורמה זו.
לאחר שכולם הגיעו למסקנה כי המצב בו ממ"י שהוא גורם המעכב פיתוח, חייב
להשתנות. את הרפורמה הזו כינה ראש הממשלה, בנימין נתניהו כ"אם כל
הרפורמות" והוחלט על הקמת רשות פנים ממשלתית שתקרא רשות מקרקעי
ישראל
(רמ"י) במקום מינהל מקרקעי ישראל (ממ"י).
בין יתר העקרונות המרכזיים ניתן לציין את:
נושא העברת הזכויות לבעלות החוכרים במקרקעין העירוניים. פישוט הליכי העברה תמורת תשלומים נוחים ולעתים
אפסיים. קביעת שטח 800,000 דונם שניתן
להעביר לבעלות החוכרים. שינויים בהרכב המועצה – במספר החברים וקביעת הגורמים המיוצגים
על ידם.
שינוי בהגדרת קרקע עירונית והרחבתה לכל קרקע למעט כזו שמשמשת לגידולים חקלאיים ולבע"ח.
שינוי שהוא לדעת המחברות מהפכני, מאחר שכל אזורי התעשייה,
המסחר והתיירות שנבנו על קרקע חקלאית – הופכים להיות קרקע עירונית.
ההתארגנות
הציבורית כנגד הרפורמה של 2009
– בניגוד לעבר, רפורמה זו זכתה להתעניינות ציבורית, והכניסה לדיון "שחקנים
חדשים" שהתארגנו לפעילות משותפת במסגרת "פורום הקרקעות". ובין היתר
גם את נציגי תנועות הנוער הישראליות ובראשן את תנועת דרור ישראל.
"קבוצות אלה קראו תיגר על השיח הציוני הדומיננטי ועל המדיניות שמעדיפה
לטענתם את המגזר החקלאי-כפרי על פני מגזרים אחרים באוכלוסייה, שהיתה נהוגה במוסדות
הציוניים עוד טרם הקמת המדינה. שחקנים אלה (ביחד ולחוד), לראשונה, העלו על סדר
היום הציבורי מכלול חדש של שאלות ביחס לקשר שבין מדיניות קרקעית, שוויון, צדק
חלוקתי וצדק חברתי, וביקשו להחליף את השיח הציוני בשיח אוניברסאלי של זכויות"
(338).
פעילותם התמקדה בעיקר בשאלת הבעלות על הקרקע והם פעלו נגד הפרטתה ובעד שימור
הבעלות הלאומית עליה.
רפורמה
בניהול מקרקעי ישראל
– המועצה קיבלה בדצמבר 2009 את החלטה 1185 שעניינה העברת בעלות בקרקעות העירוניות.
אך הביצוע בפועל החל רק בתחילת 2013 לאחר מו"מ ממושך עם וועד העובדים,
שבסיומו הוקמה רמ"י שהחליפה את ממ"י.
התבצעו שינויים אירגוניים במעבר לפעילות ב – 3 חטיבות: עסקי, שירות ושמירה על הקרקע
בנוסף להנהלה. הועברו פעילויות למיקוד
חוץ. נערך קודקס להחלטות המועצה, כדי
להפכו ליותר נגיש וברור לציבור הרחב.
הצעת הרפורמה "הגדולה" בחוק התכנון והבניה (שנגנזה)(2009) –
ההצעה לא עברה את הליכי החקיקה ובמקומה התקבלה רפורמה "קטנה" בשנת 2014
שהוכנסה כתיקון 102 לחוק התכנון והבניה. היא התמקדה בביזור סמכויות והעברתן
לוועדות המקומיות לתכנון ובניה.
שער שביעי: מקרקעי ישראל לאן ?
המסקנות המתפצלות והמחברות
המתווכחות
על אף ההסכמה בין המחברות, באשר לשיטת המחקר ודיוק ממצאיו, לספר יש שני "סופים". מאחר שהמחברות חלוקות ביניהן לגבי המסקנות וההמלצות שראוי להציג לקובעי המדיניות הקרקעית בישראל. ו "ההבדלים במסקנותינו משקפים את המחלוקת הן בשיח הישראלי והן בשיח הבין-לאומי אודות מקומה של הבעלות הציבורית על המקרקעין"(414).
הבעלות הלאומית על
המקרקעין: העת לבחינה מחדש/רחל אלתרמן
המושג "נטורי קרקע " יוחס לחברי מועצת מקרקעי ישראל. אך לאחר שהציבור הרחב החל להתעניין יותר בנושא המקרקעין קמו "נטורי קרקע" מזן חדש המרבים להשתמש במושג "הקרקע היא של כולנו" והם מגוננים בלהט על הגישה של המשך הבעלות הלאומית עליה. ויש להציב את השאלה המרכזית: האם הבעלות הלאומית על הקרקע מועילה לציבור או שאולי בהקשרים שונים כרוכה בנזקים, בהשוואה למשטרי מקרקעין חילופיים.
נושא
הבעלות על המקרקעין הפך לנושא פוליטי עם חשיפה תקשורתית וציבורית. אך בישראל אין
חשיבה רחבה באשר לחלופות למדיניות המקרקעין הלאומית. ואין מודעות למשטרי מקרקעין
הנוהגים במדינות אחרות. "..אפילו בעת הנוכחית שהקרקע בוערת (במלוא
המובן) בנושא של מחירי הדיור, אין בנמצא ניתוח שיטתי ונתונים אודות הקשר בין
הבעלות הממלכתית לבין מחירי הדיור " (416).
ישראל היא המדינה היחידה בקרב מדינות ה – OECD באשר למדיניותה באשר לבעלות לאומית על הקרקע.
והיה קשה להסביר תופעה זו לנציגי הארגון, עת הם בחנו את בקשת הצטרפותנו אליו.
ובאשר
למדיניות הרצויה, חלוקות המחברות. בארצות העולם המפותחות רוב הקרקעות הן בחזקת
האזרחים (למעט מדבריות, אזורי אגמים ואזורי קוטב וכד'). ומדינות מזרח אירופה, לאחר
התפרקות ברית המועצות, עברו למשטר קרקעי פרטי במקום ציבורי. וכך נוהגות גם כלכלות
מתפתחות בקצב מהיר במזרח אסיה: סין וייטנאם ולאוס.
בספרות הבין-לאומית מייחסים מספר תועלות מרכזיות למדיניות הבעלות ציבורית
על הקרקע. הן ייבחנו בהתאם למידת התרומה או הפגיעה של המדיניות בההתייחס לכל אחת
מהן. ולדעת המחברת השניה, רוית חננאל, באם רמ"י תשפר את תיפקודה, ויוגדרו לה
מטרות "נכונות" – יושגו התועלות.
התועלת הראשונה: מיזוג בין תכנון לביצוע – ההנחה היא שהגוף הציבורי
המנהל את המקרקעין קובע גם את התכנון הרצוי.
מבט
בינלאומי
- יש הבדל בין הארצות הקומוניסטיות בהן
הבעלות והתכנון היו ציבוריים. לכן לא היה צורך בחוקי תכנון ובניה. ושימושי הקרקע
נעשו על פי שיקולים במגמה לרצות את השלטונות. כך למשל, במרכז העיר לודג' בפולין
הוקמו מפעלי תעשיה מזהמים, במקום לפתחו כמרכז היסטורי. אך בקנברה בירת אוסטרליה
שהיא אי של בעלות ציבורית, בעוד רוב שאר הקרקעות הן פרטיות, קיימים הליכי תכנון
מעולים.
המדיניות בישראל – חוק התכנון והבניה נכנס לתוקף בשנת 1966. וחוקי המנדט לא
חלו על מדינת ישראל, עובדה שנתנה לה מרחב פעולה בהקמת 30 ערים חדשות ומאות
יישובים. אולם היו גם אספקטים שליליים לכך
– כמו בארצות הקומוניסטיות. כך למשל, הקמת שכונות גדולות של שיכון ציבורי
מרוחקות מהעיר הוותיקה (עפולה עילית,
למשל). וכיום יוזמות הבניה של גופים ממשלתיים, כולל של ממ"י, כפופות לחוק
התכנון והבניה. כך שממ"י שעשוי להיות בניגוד עניינים מול המוסדות באשר לפיתוח
קרקעות שבניהולו. ולכן הדין הישראלי לא תומך למעשה בתיאוריה שנוטה לאיחוד הבעלות
הציבורית והתכנון. וטוב שכך – מכיוון שבמדינה מפותחת חייב שיהיו איזון וריסון בין
הגוף המנהל את הקרקע לבין הגוף המתכנן.
התועלת
השניה
– העבודות הציבוריות והחלטות התכנון משפיעים על ערכי הקרקע, לכן יש לגבות את ערכי
ההשבחה לטובת הציבור כולו.
מבט בינלאומי - ההנחה היא שכאשר יש
בעלות ציבורית על הקרקע, מוצדק כי העליה בשוויה עקב פיתוחה והקניית זכויות רבות
יותר בה – ייגבה לטובת הציבור כולו. אך מתברר כי לציבור חוכרים קשה לעמוד בדמי
חכירה הולכים ותופחים עקב העליה בשווי הקרקע. ועדיף להעביר את הבעלות של הקרקע
המושבחת לידי החוכרים, תמורת תשלום הוגן. ולא להסתמך על קביעות השלטון, באשר
לשוויה של הקרקע ולגבות דמי חכירה, כפי שהוא יכול לקבוע באופן שרירותי מעת לעת.
המדיניות
בישראל: היטל ההשבחה ודמי ההיתר
– מס ההשבחה היה קיים עוד בתקופת המנדט אך הנהלים באשר לגבייתו לא היו ברורים ולא
סדירים. הנושא הוסדר בשנת 1981 במסגרת חוק התכנון והבניה ונקבע מס בשיעור 50%.
בישראל קיים הסדר ייחודי הקרוי "חלף היטל השבחה" לפיו
ממ"י/רמ"י מעביר 12% (בעבר 10%) מתקבוליו משיווק קרקעות לידי הרשויות
שבתחומן בוצע השיווק. מדובר כאן בעיוות, מאחר שבידי הרשויות נותר רק חלק קטן מכספי
ההיטל, שבאמצעותו עליהן לפתח תשתיות ושירותים ציבוריים למיניהם. יתר על כן,
במקומות בהן ערכי הקרקע גבוהים, הסכומים המוחזרים כ"חלף היטל השבחה" הם
גבוהים יחסית. בעוד בפריפריה שם ערכי הקרקע נמוכים – ההחזרים הם מזעריים. עובדה
המחמירה עוד יותר את הפערים בין אזורי המדינה השונים.
התועלת השלישית – השגת קרקע לצרכי ציבור ותשתיות מעסיקה מתכנני ערים
בכל העולם.
מבט בינלאומי - צרכי הציבור שונים
ממדינה למדינה ואפילו מעיר לעיר. בערים ישנות בהן פוחתת האוכלוסייה מייעדים יותר
שטחים לשימור היסטורי. ובערים מתפתחות יש צורך רב יותר בשטחים המיועדים לציבור הרחב.
והתיאוריה מניחה שבקרקע ציבורית קל יותר לעשות שימושים ללא צורך בהפקעתה.
חוסר
האמון של ממ"י/רמ"י ברשויות המקומיות: הדוגמא של הפקעות ללא תמורה – בישראל התמונה שונה ולא תומכת
בתיאוריה. נושא הקצאת קרקעות לשימושים ציבוריים, אינו בסדר עדיפות גבוה במועצה ובממ"י/רמ"י.
עד סוף שנות ה – 80 הקצה ממ"י אדמות לצרכי ציבור ולתשתיות ואף העביר קרקעות
על שם הרשויות. אולם בשלב מסוים קלט ממ"י כי על פי סע' 196 בחוק התכנון
והבניה, כי קרקעות המועברות ללא תמורה לרשויות, באם ייעודן משתנה – אין חובת הרשות
להחזירן. לכן הוא החל להחכיר קרקעות אלה לטווח ארוך. ואז החל למעשה הליך בו
הרשויות החלו להפקיע קרקעות לצרכי ציבור מהמדינה. הדבר הגיע לפתחו של ביהמ"ש
העליון שהכריע לטובת הרשויות ואף נזף בממ"י שגרר את הנושא לכלל דיון משפטי
(עע"מ 3535/03 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' הקק"ל, ממ"י
ואח').
חוסר האמון של ממ"י/רמ"י ברשויות המקומיות: הדוגמא של איחוד וחלוקה
מחדש – הליך כזה הוא די נדיר במדינות העולם. הוא מאפשר ניצול מיטבי של קרקעות
באמצעות ריכוזן וחלוקתן מחדש תוך השאת ערכן לכל הצדדים. חוק התכנון והבניה אינו
מבהיר את מעמדן של קרקעות שהופקעו לצרכי ציבור בהליך איחוד וחלוקה. וממ"י
ניסה בכל דרך לדרוש כי הן יירשמו כמקרקעי המדינה.
וזהו האבסורד – האם פקידי ממ"י מכירים טוב יותר את צרכי הציבור מאשר נבחרי
הציבור של אותו יישוב ? ממ"י/רמ"י הוא גוף המנהל את הקרקעות, אך אינו
מתכנן אותן. ויש כאן פגיעה באפשרות תכנון מיטבי, מהיר ויעיל.
התועלת הרביעית – כאשר הקרקע היא בבעלות פרטית קשה למוסדות התכנון לשלוט על עיתוי הבניה.
מבט
בינלאומי
- רשויות תכנון עוסקות ברגולציה ומנסות
לתמרץ את בעלי הקרקעות לפתח אותן בהתאם לצרכי התכנון. וכאשר המועדים אינם מתאימים
לבעלי הקרקעות, נאלצות הרשויות, לעתים, לנקוט בהליכי הפקעה.
שליטה באמצעות יוזמות שיווק וחוזי חכירה – שליטה ציבורית על המקרקעין מאפשר
עיתוי בלו"ז הנוח ביותר. כך פותחו יישובים רבים בעשורים הראשונים של המדינה.
כך הואצה הבניה בראשית שנות ה – 90 בזמן העליה הגדולה מבריה"מ. מאז 2012
מופעלות הוועדות לדיור לאומי (ודלי"ם). רמ"י שולט על לו"ז הבניה
באמצעות הסכמי פיתוח, המגדירים מועדים לסיום הפרוייקטים – אם כי קשה לו
ליישם
אותם. כאמור יש יתרון בשליטה על העיתוי לזכותה של הבעלות הציבורית, אך יש גם פגיעה
ביעדים אחרים – ולהן 4 המרכזיים שבהם:
יעד ראשון – שטחים פתוחים. השיווק הוא בשולי הערים במיתחמים גדולים שהם
בדרך כלל קרקעות חקלאיות המהוות גם ראות ירוקות. יעד שני – נמנעת התחדשות עירונית
וניצול מיטבי יותר של קרקע עירונית, שהוא כה חשוב במדינה צפופה כמו ישראל. יעד שלישי – בניה בשולי הערים מגדילה
את פריסתן ואת הצורך בהקמת תשתיות רבות.
יעד רביעי – שיווק בהיקפים גדולים פוגע בהומוגניות של היישוב ויוצר
פערים. ראה השכונות החדשות בראש העין לעומת היישוב הוותיק וכנ"ל ביבנה.
התועלת
החמישית
– אחת התועלות המיוחסות בתאוריה למקרקעי ציבור היא הגשמת צדק חברתי באמצעות הקצאה
ושליטה על מחירי הקרקע.
מבט בינלאומי – צורך כמעט אוניברסלי הוא
הצורך בדיור בר השגה, לכן חשוב לדעת מי הבעלים של הקרקע ומה מחירי הקרקע ושיטת הקצאתן.
שיקולים חברתיים בהחלטות מינהל/רשות מקרקעי ישראל – שיקולים חברתיים לא
היוו שיקול חשוב בהחלטות בהקשר למגזר העירוני. בעשורים הראשונים נהגו לתת פטור מלא
או חלקי למחירי הקרקע שנקבעו על פי מחירי טבלה. קרקעות למגורים לתעשיה ולצרכי
ציבור הוקצו כמעט בחינם. אך ערכי הקרקע עלו בהתאם למיקומם השונה של הנכסים. וכך
יורשיהם של תושבי מעברות שהוקמו בשולי הערים הגדולות, הם היום בעלי נכסים יקרים.
המדיניות הזו היתה גורפת וכללה את מרבית הציבור. ובעוד בארצות מערביות מטילים
מיגבלות על סחירותם של נכסים שנבנו על
מקרקעי ציבור סבורה המחברת כי "טוב
עשו מועצת מקרקעי ישראל ומקבלי ההחלטות הגופים שקדמו לה, שלא הטילו מגבלות של
ניידות, חופש מכירה או זכות הורשה על מרבית יחידות הדיור שקיבלו סיבסוד באותה
עת"....ואיפשרו את התפתחות הכלכלה והחברה.....השיקול הדומיננטי של כל הזמנים היה
השאיפה ליעילות מנהלית ותקציבית" (441).
מאז שנות ה – 90 הקצאת קרקעות במחיר מוזל בהיקף מוגבל לקבוצות מוגדרות, נתקלו בקשיים מינהליים ומשפטיים. כך למשל, תכנית "בנה דירתך" בשנות – 90 זכתה לביקורת קשה של מבקר המדינה והיא צומצמה. עיקר הביקורת שהיתה אפליה למרות שאחוזי ההנחה היו אחידים בכל הארץ, מאחר שהשווי האבסולוטי של הקרקע היה שונה ממקום למקום. מכאן שלדעת המחברת, שהיה ראוי לאפשר לרשות המקומית לבצע את הפעילות וכך היו נמנעים פערים בגלל המיקום השונה.
מסקנות – היתרונות של בעלות ציבורית (לאומית) על הקרקע מצומצמים ביותר, לאור המאפיינים המיוחדים של משטר המקרקעין בישראל. ועל כך בסוף הפרק.
מספר מחשבות על המגזר החקלאי-כפרי
במגזר הכפרי בעולם הבעלות הפרטית על הקרקע היא הדומיננטית ואפילו בסין הקניין בקרקע החקלאית הוא פרטי או קהילתי אך לא לאומי.
בישראל
נותרו מעט קרקעות חקלאיות פרטיות מאחר שהן הוסבו לבניה גם במגזר היהודי וגם במגזר
הערבי. רוב הקרקעות החקלאיות בישראל הן בבעלות המדינה או קק"ל. המחקר הצביע
על שהמועצה ניסתה להיטיב עם המגזר החקלאי-כפרי וכך גם לקדם יעדים לאומיים. אולם
התוצאות היו "חיבוק דב". "מדיניות המקרקעין הלאומית בישראל
כלפי המגזר החקלאי-כפרי ראויה לביקורת נוקבת. הנושא מורכב מאד, ולא אוכל להיכנס
לעומקו בפרק זה, אך לא אצא פטורה ללא מספר נקודות" (444).
בעקבות התמורות הפוליטיות והחברתיות בישראל חלה תפנית קיצונית בתדמית
"ההתיישבות העובדת". "לפני פחות מדור היא היתה מושא להערצה,
ועתה היא מוקד לשנאה בעיני קבוצות רבות.....מתוך תרבות זו נבטה העתירה בבג"צ ה'קשת הדמוקרטית המזרחית' ..אינני
מסכימה עם פסק הדין, אך אינני מותחת ביקורת על פסיקת בג"צ.....בפני השופטים
לא הובא מסד עיוני מתאים, שיכול היה לשפוך אור על הסוגיות הייחודיות שהוצבו בפניהם
"(444-5).
לדעת המחברת, המושג "צדק חלוקתי" הוא ערך חשוב, אך אינו מתאים למקרקעין. מקרקעין אינם ניידים, אינם נזילים, וקשה לחלק את שווים בין קבוצות שונות בדרך שתהיה עמידה למשך זמן. לעומת כסף שהוא נזיל וניתן לחלוקה בקלות.
"פסק
הדין העניק לגיטימציה לביקורת הארסית, שהפכה להיות ה'בון טון' של מדורת השבט
העירונית. מאז פסק הדין, משמשת ההתיישבות העובדת – ששיעורה באוכלוסייה הוא כ – 5%
בלבד – כשק החבטות המוסכם" (445).
כאשר נטורי הקרקע החדשים משמיעים את הסיסמא "הקרקע היא של כולנו" – הם
מתכוונים בעיקר לקרקעות החקלאיות של המגזר החקלאי וגם לגבי אזורי התעסוקה שהוקמו
עליהם.
כיום זוכים העירוניים לסל זכויות הולך ותופח עד כדי הפרטה מלאה. וההתיישבות שהיא
מיעוט הופכת למשוללת זכויות קניין. לעמדתה, זהו פער שישראל הייתה צריכה להתבייש
בו. ויישובי הפריפריה של ההתיישבות, לאורך גבולות המדינה, הם מהקבוצות היותר
מרוששות בישראל. הציבור בפריפריה לכוד ובמקום להעניק להם מקרקעין, מעניקה להם
הממשלה מכסות ביצים. וקשה ללכת לבנק עם תבניות של ביצים שבירות. וכמה שזה מעליב.
במדינה שבה יש הגנה חוקתית על זכות הקניין, הפך המגזר החקלאי-כפרי היהודי לאחת
הקבוצות המקופחות ביותר בעולם הדמוקרטי כיום מבחינת זכויות במקרקעין.........בשעה
שהזרוע החקלאית של האו"ם והבנק העולמי השיקו מסמך החתום על ידי מרבית המדינות
בעולם, המעודד לתגבור זכויות הקניין לכל
המגזרים,
צועדת מדינת ישראל בכיוון ההפוך – אך ורק כלפי מגזר אחד: זה שבעבר היה מושא
לגאווה, וכיום הופקר לזעם הקהל "(446).
הניתן לאלף מונופולים ? – מונופול שהוא גם כלכלי וגם ממלכתי לא ישנה דרכו
ולא יתבטל אלא אם יפורק על ידי המדינה או המחוקק.
הבעלות
הלאומית על הקרקע מוליכה לעיוותים שקשה לתקנם בדיעבד. האם ניתן לדרוש מחברות כמו
בזק, חברת החשמל, ההסתדרות, נמלי ישראל – להחזיר את הקרקעות שהוענקו להם או לשלם
את מלוא ערכן ? היו גם חברות שקיבלו קרקעות ב"מחירי טבלה"- שיכון
ובינוי, שיכון ופיתוח, מבני תעשיה. ייתכן ששוק רגיל עם רגולציה היה פועל בצורה
יעילה יותר.
המקרקעין של מי ? משמיעי הסיסמא "המקרקעין
הם של כולם" אינם מתכוונים למקרקעין בהם הם גרים שהם עירוניים ברובם – אלא
למקרקעי הזולת. נכון שיש מקום להקניית מקרקעין לצרכי הציבור וכאן סיסמא זו נכונה.
אך לא כלפי הקרקעות החקלאיות שהסיסמא גם מכוונת לאזורי הפרנסה הלא חקלאית ואפילו
לאזור המגורים.
הצורך בחלופות למקרקעי ישראל והמוסד שמנהלם – על נטורי הקרקע החדשים להבין
שהם נותרו כת מבודדת בעולם. ויוטב העתיד הכלכלי והחברתי של אזרחי המדינה אם מושג
"הקרקע היא של כולנו" ייושם רק לגבי מקרקעין ספציפיים.
ניתוח מעמיק והשוואה לניסיון המצטבר בארצות אחרות מצביע על יותר חסרונות של בעלות
לאומית על הקרקע מאשר יתרונות. והממצאים בעולם מצביעים כי משטר מקרקעין פרטי
המסתייע ברגולציה נכונה ותמריצים נאותים יתפקד טוב יותר מאשר משטר בו המקרקעין הם
בשליטה ממלכתית.
לכן במקום להתנהג באופן ריכוזי באשר לשימושים ציבוריים עכשוויים ועתידיים בקרקעות
המדינה. ובמקום לשלוט להתנהג ביד קפוצה
כמעט בכל הקרקעות החקלאיות וגם במקרקעין המשמשים את צרכיהם הפרטיים של תושבי המגזר
החקלאי- כפרי. יש לאמץ את המודל של בעלות פרטית על הקרקע וגם לאפשר בעלות
מוניציפאלית לצרכי פיתוח מקומיים.
סוף דבר - בעולם בעלות לאומית על
הקרקע פוחתת והולכת. ועכשיו אולי במקום רק לבחון לאחר 100 שנה את הנארטיב הקרקעי,
יש צורך גם לבחון את התועלות והנזקים של המשטר הקרקעי הנוכחי במדינת ישראל. ראוי
ללמוד מניסיונן של מדינות אחרות ולשקול חלופות רציניות למקרקעי ישראל ולניהולם,
ולא להסתפק רק בשיפוצים קלים.
הנארטיב הקרקעי
ושיברו: העת לבחינה מחדש/רוית חננאל
הנארטיב
הקרקעי עדיין שריר וקיים ויש לבחון האם יש מקום לשינויים בו. ואם כן לבחון את
החלופה. מעט ידוע על המדיניות הקרקעית של ישראל שהחלה להיחשף ולצאת "מן
המחשכים" בעיקר לאחר בג"צ הקשת המזרחית. גם הרפורמה של שנת 2009 הרחיבה
את מעגל המתעניינים בתחום.
עקרונות היסוד של המדיניות הקרקעית של ישראל – שני עקרונות היסוד נקבעו כבר
בקונגרס הציוני החמישי בשנת 1905: עקרון הבעלות הלאומית על הקרקע ועקרון השמירה על
קרקע חקלאית.
עקרון הבעלות הלאומית יונק מהמסורת המקראית ומסתמך על מושגים כמו: "והארץ לא תימכר לצמיתות" ו
- "לי כל הארץ". ועל העיקרון של
שנת היובל שבה הקרקע חוזרת לבעליה הקודמים.
נוצר חיבור בין העקרונות של החברה הסוציאליסטית, שכאמור לא היתה דתית או מסורתית,
לבין ציוויים מקראיים באשר לעקרונות של שוויון בחלוקת נכסים, צדק, אחריות משותפת
וסולידריות. האמצעי לכך היתה הקמת חברה שיתופית המתבססת על חקלאות – ולפיכך נקבע
העיקרון של חשיבות השמירה על קרקע חקלאית.
הנארטיב הקרקעי ושיברו: בחינה מחודשת – הנארטיב הקרקעי מבוסס על העדפת
המגזר החקלאי-כפרי על פני העירוני. העדפה זו לא היתה רק בנושא הקרקע אלא גם מצד
מוסדות התכנון שהעלימו שנים רבות משימושים לא חקלאיים שנעשו על קרקעות
חקלאיות. המגזר העירוני לא נהנה מהעדפות
ויחס דומים. כך דיירי שכונות עולים בערים כמו ת"א: כפר שלם, נווה עמל, שכונת
הארגזים או שכונת היוגוסלבים בחדרה – שיושבו במקום על ידי הסוכנות פונו בטענה שהם
פולשים.
המגזר החקלאי זכה להעדפה על ידי הקצאה באיוש נחלות לא מאוכלסות במושבים על פי
המלצת משרד החקלאות. מחירי המזון הגבוהים בישראל נובעים ממדיניות ההגנה על תוצרת
חקלאית.
לאחר בג"צ הקשת חל שינוי של ממ"י למגזר החקלאי-כפרי ושיקולי חברי המועצה
באשר לשיקול ההתיישבותי הצטמצמו באופן משמעותי. וכיום ברור שהמדיניות הקרקעית
הלאומית אינה משרתת באופן מוצהר את המגזר החקלאי-כפרי. אז את מי משרתת מדיניות זו
?
מסקנתה של אלתרמן – שאת המגזר העירוני. אך הממצאים מצביעים על כך שמגזר זה לא היווה קבוצת אינטרס ומעולם לא בא בדרישות. וגם היה פחות מודע להטבות אשר הוקנו לו. מקבלי ההחלטות אף פעם לא שאפו להיטיב עם המגזר העירוני וכך מטרתם היתה לצמצם את החיכוך עם החוכרים תוך העדפת שיקולים של יעילות מינהלית וכלכלית. וכך התפתח הליך ההפרטה בעיר.
ההפרטה כחלק ממדיניות ניאו-ליברלית – מדיניות כזו מבוססת על פעילות של כוחות שוק חופשי. אחד הכלים ליישום מדיניות זו הוא הליך ההפרטה שמטרתה לצמצם את המעורבות הממשלתית בחיי הכלכלה והחברה. ההפרטה בישראל למעשה רוקנה מתוכן את שני עקרונות היסוד: בעלות לאומית על הקרקע ושמירה על קרקע חקלאית.
במגזר העירוני החלו הליכי ההפרטה כבר בשנות ה – 70 שהגיעו לשיאם עם אימוץ דו"ח גדיש בשנת 2006 שאיפשר הקניית בעלות בקרקע עירונית למטרות מגורים (החלטה 1066). גם במגזר החקלאי היתה הפרטה בשנות ה – 90 כאשר התאפשר שינוי הייעוד בקרקע חקלאית כדי לסייע לחקלאים לצאת מהמשבר התקציבי אליו הם נקלעו בשנות ה – 80. הליך שנפסק בעקבות בג"צ הקשת.
תהליכי
ההפרטה וייחודיותו של משאב הקרקע – ניתן להתייחס לקרקע כאל מושג ערכי. מצדדי ההפרטה טוענים כי
המגזר הציבורי אינו יעיל לאור הגורמים הבאים: א. שיקוליו אינם כלכליים בלבד. ב. התגמולים הכספיים אינם משפרים את יעילות
העובדים בו. ג. הארגון הבירוקרטי הממשלתי
הוא גדול ולא יעיל. מתנגדי ההפרטה טוענים שאסור למדינה להסתלק מאחריותה ועליה
לשמור על נכסי הציבור.
מטרות המדיניות הקרקעית הלאומית של ישראל – על פי הפסיקה בבג"צ הקשת
יש לנהל את משאבי המדינה בהתאם לעקרונות הצדק החלוקתי. שיקולי, מטרות והערכים של
המדיניות הקרקעית היו לא ברורים וחברי מועצת מקרקעי ישראל פעלו ככל העולה על רוחם.
אחד השינויים המבורכים ברפורמה משנת 2009 הוא סע' 7 המגדיר את המטרות שעל רשות מקרקעי ישראל להגשים
ובין היתר: ניהול משאב הקרקע לטובת הציבור, הסביבה ולטובת הדורות הבאים. ועוד
מטרות שמטרתן לאזן בין צרכי המשק והחברה. וכן שיקולים חברתיים שמטרתם לצמצם פערים
בין אזרחי המדינה.
3
קבוצות מטרות/שיקולים שנכללו בהגדרה החדשה ומה הדרך למימושם:
שיקולים של יעילות מינהלית – מדיניות ניאו-ליברלית אמורה לעודד תחרות
ולייעל את הפעילות במשק, ובכך להפחית מחירים ולשפר את השרות ללקוח.
"הסירבול הבירוקרטי, איטיות הפעולה וחוסר היעילות הכלכלית, שקיימים
במינהל מקרקעי ישראל, באו לידי ביטוי בצורה בולטת בספר, ובמיוחד בניתוח
הפרוטוקולים" (461).
המינהל הוא מונופול ממשלתי לכל דבר. אך קיים חשש כי מונופולים פרטיים יהיו מפלים
לא פחות ממנו. הם יהיו מוכווני רווח ויהיה קשה יותר לפקח עליהם.
לאחר המשבר העולמי בשנת 2008 יש חשיבה חדשה באשר למבנה הראוי של המגזר הציבורי,
ובין השאר גם נבדקות סוגיות של אחריות המדינה ודפוסי הרגולציה.
לפיכך, לא ברור שהליכי ההפרטה הם הפתרון היעיל והטוב לניהול משאב הקרקע בישראל.
שיקולים
סביבתיים: שמירת על שטחים פתוחים ומניעת זיהום – שיקולים אלה לא זכו להתייחסות רבה
בדיוני המועצה. מחקרים מצביעם על לאקונות בחוק התכנון והבניה הגורמות ליחסים
המורכבים בין ממ"י לבין רשויות התכנון. לכן לא היתה התייחסות לשיקולים
הסביבתיים בדיוני המועצה.
ניתן לפתור בעיה זו על ידי שינוי באתוס האירגוני שלו וכי עליו לאמץ אתוס של
"פיתוח בר קיימא". תוך הקניית סמכויות רבות למינהל בנושאים תכנוניים.
חשוב ביותר לשמור על השטחים הפתוחים וערכים סביבתיים באמצעות בעלות לאומית על
הקרקע. וכאן יש תמימות דעים בין המחברות.
שיקולים
חברתיים: שוויון וצמצום פערים חברתיים-כלכליים בין קבוצות בחברה -
חברי המועצה לא נתנו משקל לצמצום פערים והגברת השוויון בחברה הישראלית. אם כי
התייחסו לשוויון בין החקלאים.
הניסיון הבינלאומי מוכיח שהפרטה אינה תורמת לצמצום פערים וגל ההפרטות מגביר את
הקיטוב. וישראל כיום היא חברה מקוטבת ומדורגת שניה אחרי ארה"ב בקרב מדינות ה –
OECD
באשר להכנסה ברוטו למשק בית.
"הליכי ההפרטה, המתרחשים במינהל מקרקעי ישראל החל משנות השבעים ובאופן
גלוי ומואץ משנות התשעים, אינם בעיני הדרך הטובה ביותר להגשים את המטרות שקבע
לעצמו המחוקק עצמו בשנת 2009, קרי המטרות של יעילות מינהלית וכלכלית; מטרות
סביבתיות ושמירה על שטחים פתוחים ומטרות חברתיות וצדק חלוקתי. אין ויכוח על הצורך
בשינוי " (466).
לקראת
מדיניות קרקעית חדשה
– הערכים הבסיסיים של המדיניות הקרקעית
עדיין משקפים את הרצונות והצרכים של מרבית הציבור בישראל. והמחאה החברתית הוכיחה
זאת. לכן מציעה המחברת לעצב מדיניות קרקעית לאומית חדשה לאורם של ערכים אלה.
מדיניות צודקת היא זו שתיתן משקל גבוה לשיקולים חברתיים וצמצום פערים בין קבוצות
מוחלשות בכל החברה הישראלית "ולרבות המגזר החקלאי-כפרי. במילים אחרות,
אני קוראת להרחיב את העקרונות שהנחו את ניהול הקרקעות החקלאיות כך שיוחלו על כלל
הקרקעות והמגזרים בישראל (467).
יש לקבוע מדיניות המבוססת על צדק חלוקתי מרחבי, תוך שינויים משמעותיים בפעילות
רמ"י. ולקחת בחשבון קריטריונים שעד היום לא נחשבו כגון: מעמד חברתי-כלכלי,
גודל היישוב, סגנון חיים וכד'. והגישה צריכה להיות מעבר מהקצאה מפלה לפיתוח מתקן.
"במסגרת הפיתוח המתקן והצדק החלוקתי, יש להתייחס גם למצוקתם של תושבי המגזר
החקלאי-כפרי ולעגן את זכויות החקלאי הבודד על בית מגוריו, באופן מידתי. בנוסף יש
צורך בשמירה על החקלאות הישראלית, שהיא משאב אסטרטגי ובעל ערך חברתי, אקולוגי,
תרבותי, היסטורי ונופי " (469).
התנהלות ממ"י זכה לביקורת ציבורית, משפטית ופוליטית מכל קצוות הקשת. יש להנהיג ברשות הליכים דמוקרטיים, שקיפות מלאה וייצוג הולם של האוכלוסייה.
היא קוראת להשלים את קודקס ההחלטות תוך הקפדה על ניסוח ברור ואפשרות התמצאות קלה בהחלטות. יש צורך בשיפור וייעול ההליכים הפנימיים ברמ"י. לייעל את המערכת, לקבוע נוהלי עבודה ברורים ולהסמיך כוח אדם קיים.
מקרקעי
ישראל לאן ?
המחאה החברתית של קיץ 2011 העבירה מסרים ברורים באשר לצורך בשינויים מרחיקי לכת במדיניות
הכלכלית של ישראל הנוהגת מזה 30 שנה. וזאת
תחת הסיסמא "העם דורש צדק חברתי".
בהקשר הקרקעי, יש קריאת תיגר באשר להקצאה בלתי שוויונית של קרקעות לאורך שנים.
כיום המדיניות, לעמדת המחברת, אינה מיטיבה עם אף קבוצה מובחנת בחברה הישראלית
באופן ברור מוצהר. וקיים קונצנסוס שיש לשנות מדיניות זו. הנארטיב הקרקעי שהיה
הסתיים ויש ליצור סִיפֶּר אחד.
עדיין אין תגובות לדף זה.
מוזמנים להגיב!