שר האנרגייה ורשות המים לא פעלו להגשת תוכנית אב למשק המים

ניהול משק המים במדינת ישראל נועד להבטיח אספקת מים ומתן שירותי ביוב לצרכנים השונים לפי אמות מידה מאושרות באיכות, כמות ואמינות נאותים וביעילות כלכלית; ולטפל בשפכים, לנצל את הקולחים ולהגדיל את הרווחה של כלל צרכני המים.

חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן - חוק המים), קובע כי מקורות המים שבמדינה הם קניין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצורכי תושביה ולפיתוח הארץ. מקורות המים הם המעיינות, הנחלים, הנהרות, האגמים ושאר הזרמים ומקווי המים, לרבות מי ניקוז ומי שופכין. מי ים מותפלים הם מקור מים נוסף למשק.

בהתאם להוראות חוק המים, הוקמה ב-2007 הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים), והופקדה על ניהול משק המים, בהתאם למדיניות הממשלה וכפוף להנחיות, להוראות ולכללים שקבעה מועצת הרשות הממשלתית. בחוק המים נקבע כי רשות המים תפעל בהתאם למדיניות הממשלה ובהתאם לסמכויותיה בתחום משק המים לפי הוראות חוק המים וכל דין אחר. עוד נקבע בחוק המים כי לרשות המים תהיה מועצה (מועצת רשות המים) שבין תפקידיה הסדרת משק המים, פיתוחו ופיקוח עליו, וביצוע מדיניות הממשלה. שר האנרגייה ממונה על ביצוע חוק המים, ועל פי הצעתו הממשלה ממנה את מנהל רשות המים.

ברשות המים פועל השירות ההידרולוגי, שהוא זרוע מרכזית בפעילות הליבה של רשות המים לניהול מקורות המים הטבעיים בישראל, והוא אמון על ריכוז ואספקה של המידע ההידרולוגי הדרוש לקביעת מדיניות התפעול המיטבית של מקורות המים במדינה. השירות ההידרולוגי אחראי למעקב אחר מצב מקורות המים באגנים השונים ולמתן תחזיות של המילוי החוזר, ואחראי למעקב אחר כמויות המים הזמינים לניצול באגני מי התהום. חווֹת הדעת ההידרולוגיות הן גורם מכריע באישור התוכניות ברמות שונות, החל בניצול באר מסוימת או השקיה בקולחים באזור כלשהו, וכלה בתוכניות אב לאזורים נרחבים.

משק המים הישראלי מספק מים באיכויות שונות לכלל צורכי המדינה בהיקף שנתי של כ-2.2 מיליארד מטר מעוקב (להלן - מ"ק) מים. מקורות המים הטבעיים סיפקו בשנת 2016 כ-39% מצריכת המים השנתית של מדינת ישראל. מקורות מים נוספים הם מים מותפלים (כ-24%) וקולחים (כ-26%), והיתר (כ-11%) סופקו ממקורות אחרים כגון מי שיטפונות ומים מליחים. היקף הפעילות הכספית במשק המים נאמד בכ-10 מיליארד ש"ח בשנה.

משק המים בישראל נמצא זה יותר מארבעה עשורים בתהליך של משבר מתמשך. במרץ 2010 לאחר רצף שנות בצורת, פרסמה ועדת חקירה ממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל (להלן - ועדת ביין) דוח, ולפיו "עקב נקיטת מדיניות של 'הליכה על הסף' בעבר בכל הנוגע למדיניות ההפקה, נתונים המקורות הטבעיים... בסכנה של השחתה עקב ניצול יתר". עוד צוין בדוח כי "כל עוד יופקו מהמאגרים כמויות גדולות יותר מאלה המוספות לו באופן טבעי על ידי משקעים, ימשיך מצבם להתדרדר. לפיכך, יש לנקוט במדיניות של ניהול חירום גם בעתיד הנראה לעין ולקדם פעולה עקבית ורצופה של יצירת מקורות מים חילופיים למקורות הטבעיים".

המלצותיה העיקריות של הוועדה היו שמירה על מקורות המים הטבעיים; ייעול הקמת תשתיות והגדלת היצע המים; השלמת תוכנית אב למשק המים לטווח הארוך לאלתר. באוקטובר 2010 החליטה הממשלה לאמץ את עיקרי המלצות ועדת ביין, ובכלל זה עקרונות לניהול מאוזן של משק המים בישראל ו"שמירה על מקורות המים הטבעיים מפני השחתה וזיהום".

ועדת ביין הגדירה משבר כ"מצב שבו קיימת רמה גבוהה של סיכון לאובדן שליטה על האיזון הנדרש בין הצריכה הנוכחית של המים לכל המטרות הקבועות בחוק המים לבין היכולת לספק את כמות הצריכה באיכות הנדרשת לכל אחת מהמטרות מבלי לפגוע במקורות המים הטבעיים, ותוך התחשבות באיכות הסביבה ובעלות כלכלית סבירה".

במועד סיום הביקורת בינואר 2018, כשמונה שנים לאחר פרסום המלצות ועדת ביין והחלטת הממשלה, שוב נמצא משק המים במשבר, המתבטא, בין היתר, בכך שלא ניתן לספק את מלוא צורכי משק המים מבלי להביא להתדלדלות מקורות המים הטבעיים של מדינת ישראל.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2017 עד ינואר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את תכנון משק המים ואת מימושו. הבדיקות נעשו ברשות המים, במקורות חברת מים בע"מ (להלן - מקורות), במשרד הבריאות, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), באגף התקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים), ובמשרד האנרגייה. הדוח עוסק בתקופות שבהן כיהנו כשרי האנרגייה ד"ר עוזי לנדאו, מ-31.3.09 עד 18.3.13; מר סילבן שלום, מ-18.3.13 עד 14.5.15; וד"ר יובל שטייניץ, המכהן בתפקיד מאז 14.5.15. באותן תקופות כיהנו כמנהלי רשות המים מר אלכסנדר קושניר, מ-31.8.11 עד 31.8.16; מר משה גראזי (מנהל בפועל), מ-31.8.16 עד 19.6.17; ומאז 19.6.17 - מר גיורא שחם.

הליקויים העיקריים

אי-קידום תוכניות במשק המים

שר האנרגייה ורשות המים לא פעלו להגשת תוכנית אב למשק המים לאישור הממשלה כנדרש בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2010. בהיעדר תוכנית אב מאושרת, ניהול משק המים מוּנע מאילוצי ההתמודדות עם המשבר המתפתח, במקום לתכנן תוכנית לטווח הארוך שתאפשר לנקוט פעולות שקולות בעת הצורך. תוכנית כאמור תאפשר לנהל את משק המים כמשק בר קַיָימה, תסייע להימנע ממצבי משבר בעתיד, תתווה את המדיניות ותקבע את סדרי העדיפויות במשק המים לשנים הבאות. בשנת 2012 אישרה מועצת רשות המים מסמך מדיניות לגבי משק המים, אך מאז לא אישרה עדכונים מהותיים במסמך בהתאם לשינויים שחלו במשק המים.

רשות המים לא סיימה להכין ולאשר תוכניות חיוניות למשק המים כגון תוכנית אב למערכת הארצית ותוכנית אב לביוב והשבה, אשר אמורות להבטיח את ניהולו של משק המים כבר קַיָימה ולהיערך למצב של רצף שנים שחונות ושל שינויי אקלים.

רשות המים לא הגדירה סדר עדיפויות למשק המים כנדרש בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2010, ולא קבעה יעדים לטווח הארוך לביצוע מיזמים
שיאפשרו את תכנון משק המים ואת פיתוחו באופן מיטבי. הרשות גם לא הכינה תוכניות עבודה שנתיות ותוכניות פיתוח רב-שנתיות למשק המים ולא העבירה אותן לאישור מועצת רשות המים, וממילא לא דנה המועצה בתוכניות הפיתוח. כתוצאה מכך משק המים אינו מנוהל באופן מיטבי ומתהווים בו מצבי משבר.

אי-ביצוע פעולות מספיקות לצמצום הביקוש למים

אף שמשנת 2015 שבה מגמת העלייה בצריכת המים לנפש, רשות המים לא נקטה עד שנת 2018 צעדים לעידוד החיסכון במים ולצמצום הגידול בצריכת המים שנרשם מאז שנה זו.

רשות המים נחפזה להגדיל את מכסות המים לחקלאות לפני שהביאה את האוגר למצב ההידרולוגי הנדרש, ולפני שהביאה את האקוויפרים למצב תפעול בגבולות הקווים הירוקים.

בעת תכנון משאבי המים והקצאתם לחקלאות בשנים 2013 עד 2016 רשות המים לא הביאה בחשבון את נתוני הצריכה בפועל ואת הביקוש למים לחקלאות.

אי-שמירה על מקורות המים הטבעיים

בשנים 2013 עד 2017 איפשרה רשות המים את ניצול מאגרי המים הטבעיים - האקווֹת (להלן - האקוויפרים), לעיתים אף בניגוד להמלצת השירות ההידרולוגי. בכך הביאה להתדלדלות מאגרים אלה עד כדי סיכון לגרימת נזק בלתי הפיך להם. רשות המים לא שיקמה את מאגרי המים הטבעיים ולא פעלה לשימורם כמקורות מים בני קַיָימה לטווח הארוך.

רשות המים אף פעלה בניגוד לצו המים ואיפשרה למפלס הכינרת לרדת מתחת לקו האדום התחתון בשנים 2016 ו-2017 - ירידה העלולה לגרום למקור מים זה לנזק הידרולוגי חמור וייתכן שאף בלתי הפיך. זאת מבלי לקבל את אישור הממשלה לכך.

רשות המים לא קבעה קווי תפעול (קווים אדומים ואחרים) לכל אחד ממאגרי המים הטבעיים של מדינת ישראל, למעט הכינרת - זאת בניגוד להחלטת הממשלה מאוקטובר 2010, להמלצות השירות ההידרולוגי ולהערות מבקר המדינה בדוחות קודמים. אי-קביעת קווי תפעול כאמור ואי-הקפדה על העמידה בהם מביאות לפגיעה באקוויפרים ועלולות לגרום להם נזק בלתי הפיך ואף לסכן את קיומם.

היעדר פיתוח כלים להפקת מים ואי-שימורם של הכלים הקיימים

רשות המים טרם החלה בביצוע קידוחים חדשים ובשיקום קידוחים ישנים לשם שימור יכולת ההפקה בהיקף הנדרש. השתהות זו עלולה לפגוע בשימור יכולת ההפקה מהקידוחים ובאספקת המים הסדירה מהם, ולגרום להשקעת משאבים מיותרים לשם אספקה זמנית של מים.

ועדת היגוי בין-משרדית שמינה מנהל רשות המים הקודם ב-2015 לבחינת מתודולוגיות חדשניות לקביעת רדיוס מגן לקידוחים, שהייתה אמורה להביא להסרת חסמים לקדיחת קידוחים חדשים ולשימור כושר ההפקה באמצעות קידוחים, טרם סיימה את עבודתה. ההשתהות בעבודת הוועדה לא איפשרה לצמצם את המגבלות בביצוע קידוחים חלופיים.

רשות המים לא יזמה תוכנית כוללת לטיפול בקידוחים המזוהמים באמצעות קידוחי טיוב. רשות המים הותירה את היוזמה באילו קידוחים מזוהמים יבוצעו קידוחי טיוב בידי המפיקים הפרטיים ובידי תאגידי המים, ובכך לא הבטיחה שהטיוב ייעשה בהתאם לשיקולי עלות-תועלת כלל משקִיִים.

היעדר תכנון והיערכות להקמת מתקני התפלה

רשות המים שינתה בפועל את יעד היקף ההתפלה שקבעה הממשלה ללא קבלת אישור הממשלה, בניגוד לסדרי הממשל התקינים. רשות המים אף לא הביאה את שינוי היעד לאישור מועצת הרשות. שינוי היעד באופן זה הביא לאי-פיתוחם של מתקני התפלה במועד ובהתאם לצורכי משק המים. בהתאם לכך רשות המים לא פעלה מאז שנת 2013 להגדלת כושר ההתפלה ל-750 מיליון מ"ק (להלן - מלמ"ק) ב-2020.

רשות המים לא אישרה תוכנית עבודה סדורה להקמתם של מתקני התפלה בטווח הארוך, ובכלל זה לא קבעה את סדר הקמת המתקנים ואת מועד תחילת הקמתו של כל מתקן ומתקן, כך שיבטיחו את אספקת המים בהתאם לתחזיות הביקוש.

רשות המים לא פעלה למציאת חלופות לאספקת מים כנדרש במהלך התקופה שבה לא פעל מתקן ההתפלה באשדוד במלוא התפוקה המתוכננת.

רשות המים טרם מימשה פתרונות חלופיים לאספקת מים לאזור הצפון, למרות העיכוב בהקמת מתקן ההתפלה בגליל המערבי, שהיה אמור להתחיל לפעול ב-2015. הרשות גם לא קידמה בנחישות מספקת את תגבור אספקת המים המותפלים באמצעות המערכת הארצית לאזור הצפון, שבו גירעון מצטבר של כ-200 מלמ"ק, זאת בהתחשב במשך הזמן שנדרש להוציא אל הפועל תוכניות כאלה. אי-קידומם של פתרונות כאמור עלול לסכן את מאגרי המים העיקריים באזור זה, ולפגוע באספקת המים התקינה.

אי-טיפול בשפכים באיכות הנדרשת

נכון ליולי 2016, רק כ-55% מכלל השפכים שטופלו במתקני טיהור טופלו באיכות שלישונית, כ-37% טופלו רק באיכות שניונית וכ-8% לא טופלו כלל, זאת בניגוד לתקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים), התש"ע-2010 שנקבע בהן שכל מכוני טיהור השפכים (להלן - המט"שים) צריכים לעבור לטיפול ברמה של "השקיה חקלאית בלא מגבלות" (להלן - טיפול שלישוני) עד 2015.

רשות המים טרם סיימה לפתח מתודולוגיה כלכלית לבחינת התועלת משימוש בקולחים ולהערכה כלכלית כוללת של מערכת טיהור השפכים ושל מערכת הולכת הקולחים. הבדיקות והניתוחים הכלכליים שערכה רשות המים בנושא זה עד למועד סיום הביקורת נותרו ברמה של מיזם בודד ולא נעשו ברמה כוללת, ועסקו באופן חלקי בלבד בנושא התועלת וההשפעות החיצוניות.

ההמלצות העיקריות

על רשות המים לשמור על מקורות המים הטבעיים כמקורות מים בני-קַיָימה, ולמנוע מצב של נזק בלתי הפיך להם. בכלל זה עליה לקבוע קווי תפעול לכל אחד ממאגרי המים, לפעול לשיקומם, להקפיד על תפעולם בגבולות הקווים המומלצים ולמנוע את ירידת מפלסיהם מתחת לקווים האדומים.

על רשות המים ועל שר האנרגייה להגיש לאישור הממשלה תוכנית אב ארוכת טווח מעודכנת, שתתווה את המדיניות במשק המים לשנים הבאות; על רשות המים להגיש למועצת הרשות תוכניות פיתוח ותוכניות עבודה שייקבעו בהן סדרי העדיפויות, ולפיהן יהיה ניתן לקבל החלטות בצורה מושכלת.

על רשות המים, בעת ניהול הביקוש למים, להביא בחשבון את מכלול הנתונים במשק על מנת לגשר על הפער בין היצע המים לביקוש למים, ועליה לנהל את המשק בצורה מושכלת.

על רשות המים להתחיל בהקדם בביצוע קידוחים חדשים ושיקום קידוחים קיימים בהיקף הנדרש, על מנת להבטיח את שימור יכולת ההפקה.

על רשות המים לאמץ מדיניות כוללת שתעודד ביצוע טיוב לקידוחים המזוהמים במקום שבו טיוב כזה נחוץ, ועליה לקדם תוכנית כזו שתתבסס על ראייה כוללת של צורכי משק המים.

על רשות המים להתאים את קצב הקמת מתקני התפלה להתפתחות החזויה בביקוש למים ולתחזית היצע המים הטבעיים, ובהתחשב במשך הזמן להקמת מתקן התפלה. בכלל זה על הרשות להכין ולאשר תוכנית סדורה להקמתם של מתקני ההתפלה.

על רשות המים לפעול בדחיפות למימוש פתרונות חלופיים לאספקת המים בטווח הארוך לאזור הצפון בכלל ולאזור הגליל המערבי בפרט, זאת בהתחשב במשך הזמן שנדרש להוציא אל הפועל פתרונות כאלה. אי-קידומם של פתרונות כאמור עלול לסכן את מאגרי המים העיקריים באזור זה, ולפגוע באספקת המים התקינה.

על רשות המים, על משרד הבריאות ועל משרד האוצר להחיש את הקמת מתקן החלוץ, ולהחליט בדבר הוספת המגנזיום למים ללא דיחוי, כדי למנוע נזק חמור לבריאות הציבור.

על רשות המים לוודא שאיכות השפכים בכל המטש"ים עומדת באיכות השלישונית, הנדרשת על פי התקנות, על מנת לשומרם כמקור מים זמין חלופי למים השפירים לחקלאות.

על רשות המים לתכנן את משק המים באופן שיימנע מצב של משבר והמשך פגיעה במקורות המים הטבעיים. בין היתר עליה למצוא פתרונות לאספקת מים העונים על כלל הביקוש ובכלל זה לשמר כלי הפקה קיימים ולפתח כלי הפקה חדשים; לטפל במקורות המים המזוהמים; למצוא חלופות לאספקת המים לאזור הצפון; ולתכנן הקמת מתקני התפלה בהיקף התואם את תחזיות הביקוש למים בטווח הארוך.

על משרד האנרגייה ועל השר העומד בראשו, מתוקף אחריותו המיניסטריאלית על משק המים, לפעול לתיקון הכשלים העולים מדוח זה.

על מועצת רשות המים לעקוב אחר עבודת רשות המים ולפקח עליה, ולוודא שהיא מיישמת את מדיניות הממשלה ומנהלת את משק המים כבר קַיָימה.

סיכום

משק המים בישראל נמצא זה יותר מארבעה עשורים במשבר מתמשך. ניהולו הלקוי בעבר אף הביא להקמת ועדות חקירה ממלכתיות, שהאחרונה שבהן הייתה ועדת ביין, שעיקרי מסקנותיה עוגנו בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2010. ממצאי דוח זה מעלים כי רשות המים לא יישמה את החלטת הממשלה, ולא מנעה את המשך הפגיעה במשק המים.

רשות המים נקטה פעם אחר פעם מדיניות של הליכה על הסף שהתבטאה בהתרת הרסן מיד בסיומה של שנת גשמים ברוכה אחת, תוך התעלמות מהשפעותיהם ארוכות הטווח של השינויים האקלימיים באזור. היעדר תכנון בר קַיָימה של משק המים וניהולו הכושל על ידי הרשות הציבו שוב את משק המים במשבר.

המשבר בא לידי ביטוי בכך שמפלסיהם של כמעט כל מאגרי המים הטבעיים נמוכים מקוויהם האדומים ובוודאי נמוכים מהקווים הירוקים; נפחי מים ניכרים מזוהמים או נמצאים בסכנת זיהום חמורה ואינם מטופלים; כלי הפקה רבים הולכים ומתיישנים ויוצאים מכלל שימוש; חלק ניכר ממי הקולחים אינם מטופלים באיכות הנדרשת.

תכנון בר קַיָימה של משק המים אמור, בין היתר, להתוות דרך פעולה לשימור מקורות המים הטבעיים ולשיקומם עד כדי הגעתם לקווי התפעול הנדרשים. רשות המים לא השכילה לפעול במועד לגישור על הפער שבין הביקוש הצפוי לבין היצע המים, וכבר בסוף שנת 2017, במועד סיום הביקורת, כמות המים השפירים לא הספיקה כדי לעמוד באספקה סדירה לכל הצרכים של משק המים. לפיכך נדרשה רשות המים לנקוט צעדי חירום על מנת לספק את מלוא הביקוש למים. רשות המים לא נקטה פעולות מספיקות לשימוש בפוטנציאל המים הטבעיים הזמינים באמצעות טיוב מים מזוהמים ובאמצעות פיתוח כלי הפקה נוספים, וכן לא פעלה במועד לקידום הקמת מתקני התפלה נוספים שיספקו את הביקוש הצפוי בטווח הארוך, ובכלל זה יאפשרו לשקם את מאגרי המים הטבעיים.

משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תפקודה של רשות המים, שהביאה את משק המים ואת מאגרי המים הטבעיים למצב משבר - זאת בתקופה שבה משק המים הישראלי ניצב בפני אתגרים רבים: היצע מים טבעיים מוגבל; רצף של אירועי בצורת קשה שפקדו את הארץ בשנים האחרונות; ועלייה בביקוש למים. לשם התמודדות עם האתגרים השונים במשק, על רשות המים לנקוט מדיניות תכנון בת קַיָימה שתאפשר אספקת מים באיכות הנדרשת, באמינות ובזמינות מחד גיסא, ותשמר את מלאי היצע המים הטבעיים כמשאב חיוני של המדינה מאידך גיסא.

רשות המים מופקדת על אוצר הטבע החשוב ביותר במדינה. מממצאי הביקורת הנוכחית עולה כי במשך שנים ניהלה רשות המים את משק המים באופן שאינו עולה בקנה אחד עם גודל האחריות הכרוכה בכך. על רשות המים לפעול ללא דיחוי להבטחת ניהול יעיל של משק המים, ולפעול באופן תכליתי לתיקון נזקי העבר. ככל שרשות המים תקדים לנקוט את הצעדים הדרושים כן ייטב.

על משרד האנרגייה ועל השר העומד בראשו, מתוקף אחריותו המיניסטריאלית על משק המים, לפעול לתיקון הכשלים העולים מדוח זה. על מועצת רשות המים לוודא שרשות המים תיישם את מדיניות הממשלה בניהולו של משק המים, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה באוקטובר 2010, ותפעל לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.