הניתן לעבד קרקע חקלאית ללא הסכנה לאבדה, לאור חוק ההתיישבות החקלאית?

באדיבות מש' עו"ד קנולר

ובמה דברים אמורים?

עיקר החוק הינו הקביעה, כי יישוב או מתיישב שקיבל זכויות בקרקע ובמים לשימוש חקלאי, יעבד את הקרקע, כמו גם יעשה שימוש במכסת המים ולא יעביר הזכויות בהן לשימוש אחרים. החוק קובע רשימת שימושים בקרקע חקלאית ובמים, אשר בהעדר היתר מאת "הרשות המוסמכת", מהווים הם שימוש חורג אסור.

מקריאת החוק עולה, כי הדגש המושם בו אינו בהכרח על ההיתרים לשימוש בקרקע החקלאית ובמים, אלא דווקא על ההפרות והאכיפה, כאשר הסנקציה בגין שימוש חורג, עלולה לעלות לכדי הפקעת זכויות בקרקע.

החוק קובע אמנם, כי אם מדובר בהפרה ראשונה, ניתן להמיר את סנקציית ההפקעה בקנס כספי, אך לא למותר לציין, כי במסגרת הכרעת בית המשפט העליון ברע"א 3019/17 בעניין תלמי מנשה נ' הרשות המוסמכת, ציין בית המשפט, כי האפשרות להמיר את הפקעת הקרקע בקנס כספי במקרה של הפרה ראשונה, אינו הכלל, אלא דווקא החריג לו.

זאת ועוד, בהמשך להמלצת צוות שהוקם בשעתו, פורסם בשנת 2014 נוהל המסדיר אינדיקציות שעל משרד החקלאות לבחון בבואו לדון בבקשה לקבלת היתר לשימוש חורג ל"שותפות אמת" (להלן: "הנוהל"). דא עקא, שלעניות דעתה של הח"מ, חלק מאינדיקציות אלו, לא רק שאינן מעידות על שותפות אמת או אחרת, אלא פוגעות הן באפשרות יצירת שותפויות אמת ביישוב או עם מתיישב המעוניין בהן.

אין חולק שמטרת החוק הייתה "אם לא תעבד – תאבד", אך במרוצת השנים וחידושי הטכנולוגיות המתפתחים, חלו תמורות באופן פרנסת היישובים והמתיישבים ושימושם בקרקע. יתרה מכך, אין להכביר במילים בדבר מצב הסקטור החקלאי בכלל ומצב החקלאים והתוצרת החקלאית בפרט, כמו גם מצבם הכלכלי העגום של מרבית הישובים שאינם עירוניים. נהיר כי על ישובים ומתיישבים אלה לפעול ולהקים מיזמים משותפים ולו רק בכדי למנוע את קריסתם הטוטאלית, אך לאור הנוהל, הסנקציות הקבועות בחוק ומדיניות האכיפה, מצטמצמת פלאים האפשרות למיזמים אלו.

לפני כחודשיים, התקבלה פנייה מאת מר עומר צור, הממונה (הנכנס) לביצוע החוק, לפיה משרד החקלאות בוחן את הדרכים להתייעלות בתהליכים הקיימים לקבלת היתרים לשימוש חורג במסגרת החוק וזאת כחלק מתהליך הפחתת הנטל הרגולטורי, כאשר את התהליך מלווה מחלקת הרגולציה במשרד החקלאות. לגורמים הרלוונטיים העוסקים בתחום, ניתנה האפשרות ליטול חלק בתהליך הבחינה וגיבוש המדיניות. 

והנה כי כן, הח"מ הרימה את הכפפה והציגה את עמדת והמלצות משרדה. להלן יובאו עיקרי הדברים, כפי שהוצגו ע"י הח"מ, בפני מחלקת הרגולציה במשרד החקלאות, במסגרת פגישה שהתקיימה בנושא -

אינדיקציות לבחינת שותפות אמת - בהתאם לנוהל, מחד נאסר על יישוב ו/או מתיישב לקבל תמורה בגין זכויותיו בקרקע ובמכסות מים אותן מעמיד למיזם המשותף (בהקשר זה, הנוהל מאפשר ליישוב ו/או למתיישב לקבל החזר תשלום בגין תשלום המים אותו משלם אך לא בגין תשלומים אותם משלם לרשות מקרקעי ישראל בגין זכויותיו בקרקע) ומאידך, נדרש הוא גם להעמיד הון למיזם המשותף בשיעור ניכר (תוך הסתכלות שלילית על מתן הלוואה לצורך כך מהשותף למיזם). בכך למעשה ניזוק היישוב/המתיישב פעמיים. אין חולק כי חלק מאמצעי הייצור אותם מעמיד היישוב/המתיישב למיזם המשותף הם זכויותיו בקרקע ומכסות מים, ולעניות דעת הח"מ, אין ליצור הבחנה בין אמצעי ייצור אלו לבין אמצעי ייצור אחרים בגינם ניתן לקבל תמורה (כגון – שירותי הנה"ח וכו') וזאת כל עוד קבלת תמורה כאמור אינה סותרת מהותה של שותפות אמת לפיה השותפים נושאים בסיכון להפסדים ובסיכויי לרווחים.

ההמלצה בהקשר זה הינה כי האינדיקציות המופיעות בנוהל כתנאים לשותפות אמת תיבחנה מחדש.

היתר לשימוש חורג להשכרת משנה - התוספת לחוק, מאפשרת מתן היתר אף להשכרת משנה, אך המדיניות הנוהגת מאז ומתמיד, היא לאשר רק 'שותפות אמת" ועיבוד בקבלנות ומשכך, סעיף זה הפך אות מתה. אמנם בנוהל קיימים מקרים חריגים (נבצרות זמנית וקשיים כלכליים) בהם תתאפשר השכרת משנה מוגבלת בזמן ואולם, המציאות מלמדת כי קיימים בנמצא עוד מקרים חריגים, שיש מקום לשקול מתן היתר להשכרת משנה בגינם, כגון –  טיפול בבע"ח וכיוצ"ב.

ההמלצה בהקשר זה הינה כי תיבחן אפשרות לאפשר בנסיבות מסוימות נוספות היתר להשכרת משנה. 

אי בהירות במתן הודעות - כשנשלחת הודעה ליישוב/למתיישב בדבר הפרת החוק, לרוב לא ברור ממנה מדוע ההתקשרות אינה הולמת, לכאורה, את הוראות חוק. בנוסף, בבוא היישוב/המתיישב לתקן את ההתקשרות, נתקל הוא באמירה חוזרת לפיה ההסכם אינו מתאים לחוק וזאת ללא כל הסבר, כך שהיישוב/המתיישב אינו יכול להתמודד כנדרש ולהציג עמדתו.

ההמלצה בהקשר זה הינה להקפיד על מתן נימוקים ברורים.

חוסר ודאות משפטית - אף הוודאות המשפטית בכל הנוגע להקמת מיזמים משותפים נפגעת משמעותית מהנוהל. המתקשרים בהסכם מיזם משותף אינם יכולים לדעת (ואף לא להעריך) את הסיכויים לקבלת היתר לשימוש חורג, אשר ניתן לרוב רק לאחר חתימת ההסכם. הנוהל גורם דה פקטו להשקעות כספים לא מבוטלות מצד הצדדים להסכם (שכ"ט עורכי דין ויועצים שונים, הוצאות להקמת המיזם המשותף וכו'), מבלי שתהא לצדדים כל הערכת סיכון-סיכוי לקבלת ההיתר. בכך יש פגיעה בתמריץ להתקשר עם ישובים.

ההמלצה בהקשר זה הינה לקיים הליך פרה רולינג אשר יגביר את הוודאות המשפטית בכל הנוגע להקמת מיזמים משותפים, כך שניתן יהיה לכל הפחות להעריך בסבירות גבוהה את הסיכוי לקבלת היתר בקשר עימם. 

חוסר סנכרון עם רשות מקרקעי ישראל - סעיף 18 לחוק קובע שהחוק לא יחול לגבי שימוש שהותר בכתב עם רשות מקרקעי ישראל ואולם, קיימת אי ודאות בכל הקשור לחלוקת העבודה בין משרד החקלאות לבין רשות מקרקעי ישראל ובדבר מהות השימושים המצויים בתחום סמכותה של כל אחת מהרשויות. לא אחת נתקלה הח"מ בדרישה מאת רשות מקרקעי ישראל לפיה על אף שיש היתר מאת משרד החקלאות (אשר ניתן לאחר דיון בפורום חוק ההתיישבות הכולל, בין היתר, נציג רשות מקרקעי ישראל), יש צורך בהסדרתו המשפטית של השימוש גם מול רשות מקרקעי ישראל.

ההמלצה הינה ליצור רשימת שימושים תוך אבחנה בדבר הרשות אשר הינם תחת סמכותה וכן תיקון החוק כך שיובהר, כי שימוש שקיבל היתר מאת משרד החקלאות לא יידרש לקבלת היתר מאת רשות מקרקעי ישראל.

לסיכום -
כאמור, המטרה שעמדה בבסיס מנסחי החוק הייתה למנוע העברת זכויות בקרקע חקלאית ובמים. יחד עם זאת, המציאות מלמדת, כי קיימים קשיים מהותיים ובירוקרטיים ליישם את הוראות החוק והנוהל. לאור העמדה וההמלצות המופיעות במאמר זה, סבורה הח"מ כי ניתן למצוא את האיזון העדין לפיו, מחד תישמרנה זכויות המדינה והחקלאים אך מאידך, תחול התייעלות בשיטות העבודה ויוגמשו התבחינים הקיימים בנוהל וזאת לאור ההכרח לעודד את המציאות החקלאית המתחדשת.

המאמר מאת עו"ד חגית בן משה, שותפה ומנהלת מחלקת הנדל"ן ההתיישבותי במשרד קנולר ושות' דוא"ל: hbenmoshe@ek-lawyers.com

לפרטים נוספים ויצירת קשר עם המשרד: טל' 03-761-1611 / https://www.facebook.com/eklawyers/ http://WWW.ek-lawyers.com